Közlemény
A Nyilvánosság Klub ügyvivői testülete indítványozza a levéltári
anyagok védelméről és a levéltárakról valamint az államtitokról szóló számos
jogszabályi rendelkezés alkotmányossági felülvizsgálatát és azok
megsemmisítését.
Az indítvány szerint a volt állampárt iratainak tavaly év végén
elrendelt - önmagában helyeselhető - államosítása, majd a pártarchívum januári
lezárása felhívta a figyelmet arra, hogy a levéltári anyagok megismerésének,
tudományos kutatásának jelenlegi jogi szabályozása ellentétes az információs
szabadságot és a tudományos élet szabadságát garantáló alkotmányos
rendelkezésekkel.
A Klub kifejezi azt a meggyőződését, hogy nem halasztható tovább a
közérdekű adatok és a levéltári dokumentumok teljes nyilvánosságáról szóló, az
Alkotmány elveivel összhangban álló törvény megalkotása.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
AB beadvány
Beadvány
T. Alkotmánybíróság!
A volt állampárt iratainak tavaly év végén elrendelt - önmagában
helyeselhető - államosítása, majd a pártarchívum januári lezárása hívta fel a
figyelmet arra, hogy a levéltári dokumentumok megismerésének, tudományos
kutatásának jelenlegi jogi szabályozása ellentétes az információs szabadságot és
tudományos élet szabadságát garantáló alkotmányos rendelkezésekkel.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése kimondja ugyanis, hogy "a Magyar
Köztársaságban mindenkinek joga van . arra, hogy a közérdekű adatokat
megismerje, illetőleg terjessze." Az alaptörvény 70/G. §-ának (1) bekezdése
pedig azt rögzíti, hogy "a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja a tudományos .
élet szabadságát."
Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése értelmében ezekre az alapvető
jogokra vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthatja meg, ám lényeges
tartalmuk még így sem korlátozható.
Megítélésünk szerint mindezeket az alkotmányos előírásokat sértik
a következő rendelkezések:
1. A levéltári anyag védelméről és a levéltárakról szóló 1969. évi
27. törvényerejű rendelet 10. §-ának az a frissen beiktatott szabálya, amely a
művelődési és közoktatási minisztert bízza meg azzal, hogy "gondoskodjon" az
egykori állampárt iratainak kutathatóságáról.
2. A fenti Tvr. végrehajtására kiadott 30/1969. (IX.2.) MT.
rendelet 13. § (2) bekezdése, amely a levéltári kutatás részletes szabályainak
meghatározását szintén a miniszterre bízza.
3. A közgyűjteményekben folytatható kutatások egyes kérdéseiről
szóló 118/1989. (XI.22.) MT. rendelet
- 3. § (2) bekezdése, amely a 30 éven belül keletkezett nem titkos
iratok kutatását engedélyhez köti,
- 4. § (1) bekezdésének a) pontja, amely a 30 évnél régebben
keletkezett, bármely szerv államtitkot, szolgálati és üzemi titkot tartalmazó
iratait kutatási korlátozás alá vonja,
- ugyanezen bekezdés d) pontja, amely 50 évig kutatási korlátozást
ír elő a határozatlan tartalmú "külpolitikai érdekeket" sértő iratokra.
4. Az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1987. évi 5.
törvényerejű rendelet 3. § (1) bekezdésének b) pontja, amely a Magyarországon
működő többezer társadalmi szervezet (pártok, egyesületek stb.) vezetőit is
feljogosítja arra, hogy adatokat államtitokká nyilvánítsanak.
5. A Levéltárak Ügyviteli Szabályzatát megállapító 130/1971.
(M.K.10.) MM sz. utasítás melléklete
- 109, 110. és 122. §-ai, amelyek a levéltári kutatást előzetes
engedélyhez kötik;
- 136. § (1) bekezdése és 160. § (2) bekezdésének f) pontja,
amelyek a dokumentumok másolását külön is engedélyhez kötik;
- az utóbbi bekezdés e) pontja, amely a kutatás engedélyezése
szempontjából megkülönbözteti az 1945 előtt és után keletkezett iratokat,
illetve a magyar és a külföldi állampolgárokat.
Kérjük a T. Alkotmánybíróságot, hogy a történelmi múltra is
vonatkozó, mindannyiunkat megillető információs szabadság érvényesülése
érdekében a fenti rendelkezések alkotmányellenességét mondja ki és azokat
semmisítse meg.
Meggyőződésűnk egyébként, hogy nem halasztható tovább közérdekű
adatok megismerhetőségének, a levéltári anyagok mindenki (nemcsak a kutatók)
számára biztosított nyilvánosságának és ezzel összefüggésben az államtitoknak
új, az Alkotmány elveinek megfelelő törvényi szabályozása.
A Nyilvánosság Klub ügyvivő testülete nevében
Babus Endre, Kocsis Györgyi
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Az igazságügyi miniszter álláspontja
Magyar Köztársaság Igazságügy-minisztere
10.069/1992/5. IM I.
Hiv. sz.: 103/B/1992/2.
Hiv. sz.: 103/B/1992/2.
Dr. Szabó András úrnak,
alkotmánybíró
Budapest
alkotmánybíró
Budapest
Tisztelt Alkotmánybíró Úr!
A volt pártállami dokumentumok levéltári kezelését is érintő
jogszabályok alkotmányellenességével kapcsolatos álláspontomról az alábbiakban
tájékoztatom Alkotmánybíró Urat:
1. A levéltári anyag védelméről és a levéltárakról szóló 1969.
évi. 27. tvr. 10/A. §-a szerint az MDP és az MSZMP iratok - a tagnyilvántartások
kivételével a Magyar Állam tulajdonát képezik, kezelésükről és kutathatóságukról
a művelődési és közoktatási miniszter gondoskodik.
Ez a rendelkezés nem akadálya az Alkotmány indítványban
hivatkozott rendelkezései érvényesülésének, hiszen a művelődési és közoktatási
miniszter csak az Alkotmány és más hatályos jogszabályok alapján végezheti
tevékenységét. A levéltári anyagok kezelése, védelme olyan feladat, amelyet az
állam valamelyik szervének el kell végezni. Ehhez a megfelelő jogkört
biztosítani kell a részére.
Korlátlan, bárki által bármilyen célból történő megtekintés esetén
az anyag védelme, a személyes adatokat tartalmazó okiratok vonatkozásában a
személyiségi jogok tiszteletben tartása nem volna biztosított.
A kutatáshoz a kutatói minőség megkívánása tehát egy olyan szakmai
kritérium, amely nem jelent diszkriminációt. Ezért véleményem szerint a
törvényerejű rendelet rendelkezése nem alkotmányellenes.
2. A fenti tvr. végrehajtásáról szóló 30/1969. (IX.2.) Korm.
rendelet 13. §-ának (2) bekezdése szerint a levéltár működésének, feladatai
ellátásának és a levéltári kutatásnak részletes szabályait a művelődési
és közoktatási miniszter a levéltárak ügyviteli szabályzatában állapítja meg.
Véleményem szerint a részletes szabályok kidolgozása ügyviteli szabályzatban nem
oldható meg, hiszen abban jogok és kötelezettségek kerülnek megfogalmazásra,
általános magatartás szabályok nyernek kodifikálást (ki, mikor, hogyan kutathat,
stb.).
Figyelemmel azonban arra, hogy a kutatás részletszabályainak
megalkotása során nem alapvető jogok és kötelezettségek kerülnek
megfogalmazásra, a norma elkészítése a végrehajtó hatalom szintjén
megvalósulhat, ezen belül pedig a területért felelős miniszter feljogosítható a
jogszabály kibocsátására.
Megítélésem szerint a tudományos élet szabadságának biztosítása
mellett - tekintettel egyéb alkotmányos alapjogok, mint pl. a személyes adatok
védelmének tiszteletben tartására - a kutatás meghatározott jogszabályi keretek
között gyakorolható. Alapvető jog lényeges tartalma abban az esetben kerülne
korlátozásra, ha nem volna lehetőség a közérdekű adat megismerésére,
terjesztésére, illetőleg a művelődési és közoktatási miniszter a tudományos élet
szabadságát alkotmányellenesen korlátozná.
3. A 118/1989. (XI.22.) MT rendelet 3. §-ának (2) bekezdése
szerint "a kutatás naptári évét megelőző harminc éven belül keletkezett iratok
csak akkor kutathatók, ha a kutatáshoz az a szerv, amelynek működése során az
irat keletkezett, illetőleg jogutódja - nem magyar állampolgár kutató esetén a
Külügyminisztérium is - a közgyűjtemény megkeresésére, a kutató személyére
szólóan előzetesen hozzájárult". Ez a rendelkezés véleményem szerint az
Alkotmány 61. §-ának (1) bekezdésével nincs ellentétben, hiszen a kutathatóságot
az előbb már említett egyéb alkotmányos jogok figyelembevételével lehet előzetes
engedélyezési eljárásban elbírálni, minek során csak abban az esetben lehet
megtagadni a jóváhagyást, ha személyiségi jogvédelem vagy valamilyen más
alkotmányos jog védelme ezt megkívánja.
Államtitok alatt az 1987. évi 5. tvr. szerint (3. § (1) bekezdés)
azt az adatot értjük, amelynek illetéktelen személy tudomására jutása
veszélyezteti a Magyar Köztársaság biztonságát, vagy más fontos politikai,
gazdasági, illetőleg honvédelmi érdekét és jogszabály, illetve a b/ pontban
meghatározott személyek által deklarált államtitok körbe tartozik. A szolgálati
titok fogalmát a 4. § (1) bekezdése határozza meg.
A fogalmi meghatározásokból megállapítható, hogy szükséges a
hozzáférhetőség bizonyos körben történő korlátozása, hasonlóan a külpolitikai
érdekeket sértő iratokhoz. Ez álláspontom szerint nem sért alkotmányos
rendelkezést. A titkos iratokat a jogalkotó éppen azért minősíti titkosnak, mert
az ezekhez való korlátozás nélküli hozzáférés sértené a köz érdekét.
4. Az 1987. évi 5. tvr. 3. § (1) bekezdés b/ pontjában foglaltak
valóban aggályosak, visszaélésre adhatnak alkalmat. Abszurd helyzetet
eredményezhet az, hogy az államtitokról (anélkül, hogy kontroll alá kerülne)
társadalmi szervezetek vezetői nyilatkozzanak, a megoldás nem felel meg a
jogállamiság követelményeinek, ezért az abban foglaltakkal nem értek egyet.
5. A 130/1971. (M.K.10.) MM utasítás rendelkezéseire érdemben nem
tudok nyilatkozni, ugyanis a hivatkozott utasítás 1. pontja szerint az Ügyviteli
Szabályzatot kizárólag az érdekeltek számára küldte meg a művelődésügyi
miniszter, így az nem áll az Igazságügyi Minisztérium rendelkezésére.
Egyidejűleg tájékoztatom Alkotmánybíró Urat arról, hogy a
levéltári törvény előkészítése nem az igazságügyminiszter, hanem a művelődési és
közoktatási miniszter hatáskörébe tartozik. Ezért a levéltárakkal, illetőleg a
levéltári kutatással összefüggő jogszabályok felülvizsgálatának eredményéről,
illetőleg az új szabályozás elkészítésének jelenlegi helyzetéről nem tudok
tájékoztatást adni. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium az erre vonatkozó
tervezetet még nem küldte meg sem szakmai, sem államigazgatási egyeztetésre.
Az államtitokról és a szolgálati titokról szóló törvényerejű
rendelet felülvizsgálatát a Belügyminisztérium most végzi, ezért célszerűnek
tartanám e tárca véleményének a beszerzését is.
Budapest, 1992. július 31.
(Dr. Balsai István)
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Az MKM közig. államtitkár álláspontja
MŰVELŐDÉSI ÉS KÖZOKTATÁSI MINISZTÉRIUM
KÖZIGAZGATÁSI ÁLLAMTITKÁR
735/1992.
KÖZIGAZGATÁSI ÁLLAMTITKÁR
735/1992.
Dr. Szabó András
alkotmánybíró úrnak,
Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága
alkotmánybíró úrnak,
Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága
Budapest
Tisztelt Alkotmánybíró Úr!
Az Alkotmánybíróság 103/B/199/2. sz. végzésére, a volt pártállami
dokumentumok levéltári kezelését is érintő jogszabályok alkotmányossága
vizsgálatának folyamatában - a Magyar Országos Levéltár szakértőinek
meghallgatása után - a Művelődési és Közoktatási Minisztérium az alábbi
véleményt alakította ki:
1. Az 1969. évi 27. tvr-nek az 1991. évi LXXXIII. tv. által
beiktatott 10/A. §-a, illetve ezen § azon előírása, amely szerint a volt
MDP-MSZMP iratainak kezeléséről és kutathatóságáról a művelődési és közoktatási
miniszter gondoskodik, azt jelenti, hogy a miniszter az 1991. évi LXXXIII. tv.
hatálya alá tartozó irategyüttes fizikai elhelyezéséről, kezeléséről és a
kutathatóságot elősegítő körülmények megteremtéséről köteles gondoskodni. (Vö.
ugyanezen tvr. 19. §-ának (1) bekezdésével.)
2. A 30/1969. (IX.2.) Korm. rendelet 13. §-a (2) bekezdésének azon
előírása, hogy a levéltári kutatás részletes szabályait a művelődési és
közoktatási miniszter a levéltárak ügyviteli szabályzatában állapítja meg, nem
azt jelenti, hogy a miniszter állampolgárokat közvetlenül érintő kérdéseket
szabályoz, hanem azt, hogy a magasabb szintű jogi rendelkezések részletes
végrehajtási szabályait állapítja meg a levéltárak számára. A kutatásra
vonatkozó érdemi, s nem technikai szabályokat - ellentétesen azzal, ahogyan ezt
az indítványozók állítják - a 30/1969. (XI.2.) Korm. rendelet 19. §-a (1)
bekezdése előírásainak megfelelően a közgyűjteményekben folytatható kutatások
egyes kérdéseiről szóló 118/1989. (XI.22.) MT rendelet rendezi.
3. A 118/1989. (XI.22.) MT rendelet 3. §-ának (2) bekezdésében és
a 4. §-ának (1) bekezdése a/ és d/ pontjában előírt korlátozások összhangban
vannak a jogállami előírásokkal és gyakorlattal. Ezt az alábbiakban Kanada, a
Német Szövetségi Köztársaság és Franciaország kutatási előírásai is
bizonyíthatják.
Kanadában a kabinet 1978. november 14-ei utasításának 3. §-a
szerint "bárki betekinthet bármely 30 évnél régebbi dokumentumba, melyek az
Országos Levéltár kezelésében vannak, és nem kizárt dokumentumok".
A Német Szövetségi Köztársaság 1988. január 14-ei szövetségi
levéltári törvénye 5. §-ának (1) bekezdése szerint a 30 évnél régebben
keletkezett levéltári anyag használatának joga kérelem alapján mindenkit
megillet, amennyiben jogszabály mást nem mond. Az 5. § (2) bekezdése szerint
viszont a természetes személyekre vonatkozó iratok csak az érintett halála után
30 évvel kutathatók. Ha a halálozási év nem, vagy csak vállalhatatlan
ráfordítással állapítható meg, a védelmi idő az érintettek születését követő 110
év elteltével jár le. Ezen törvény lehetővé teszi, hogy az egyébként kutatható
iratok kutatását a törvényben rögzített eseteken tálmenően akkor is megtiltsák -
tekintet nélkül az iratok korára -, ha a kutató által feltételezhetően sérelem
érné a szövetséget vagy egyes tartományait.
Az 1979. január 3-ai francia levéltári törvény szerint általában
az irat keletkezésétől számított 30 év után a levéltári dokumentumok szabadon
hozzáférhetőek, kivéve az alábbi tárgykörbe tartozó irategyüttesek:
- 150 év után a személyes adatokat tartalmazó orvosi dokumentumok,
- 120 év után a személyi dossziék,
- 100 évvel az eljárás lezárása után a bírósági ügyek iratai,
- 60 évvel az adatgyűjtés befejezését követően azok az iratok,
amelyek a magánéletet, az állambiztonságot vagy a honvédelmet érintő információt
tartalmaznak.
Az említett országok előírásai is azt mutatják, hogy a
keletkezésüket követő 30 év után lehetséges főszabályként az iratok korlátozás,
de nem engedélyezési eljárás nélküli kutatása. Lehetnek azonban olyan
tárgykörök, irategyüttesek, ahol a szabad hozzáférés csak hosszabb idő
elteltével valósul meg.
4. Az 1969. évi 27. tvr. 6. §-a szerint "a levéltár tudományos
intézmény, amely - jogszabályokban meghatározott keretek között - igazgatási
feladatokat is ellát". (Ezen előírás alkotmányosságát az Alkotmánybíróság
1885/B/1991. sz. határozatával is megerősítette, összhangban az 1957. évi IV.
tv. 3. § (2) bekezdésével.)
A 118/1989. (XI.22.) MT rendeletben előírtaknak megfelelően az
illetékes levéltár az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957.
évi IV. tv. előírásai szerint szerzi be a szükséges hozzájárulásokat, majd hoz e
tv. 43. §-a (2) és (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelő határozatot.
5. Az 1-3. pontokban leírtaknak megfelelően nem tartjuk
alkotmányellenesnek a Levéltárak Ügyviteli Szabályzatának 109., 110., 122.
§-ait, valamint a 160. §-a (2) bekezdésének e/ pontját sem. (Meg kell jegyezni,
hogy a 109. § (2) bekezdését a 118/1989. (XI .22.) MT rendelet már hatályon
kívül helyezte.)
A dokumentumok másolását a 118/1989. (XI.22.) MT rendelet 6.
§-ának előírásai szerint csak az egyébként kutatási korlátozás alatt álló iratok
esetén kell külön engedélyeztetni. A dokumentumok másolásának, ill.
reprodukálásának külön engedélyhez kötését a személyiségi jog védelmén túl
titokvédelmi és anyagvédelmi szempontok. is indokolják, már csak azért is, mivel
a levéltári anyag - eltérően a könyvtári és sajtóanyagtól - egyedi példányokból
álló forrásegyüttese a magyar történelemnek, s mint ilyet különleges védelem
illeti meg, ez pedig a használhatóságot korlátozó tényező.
6. Az indítványozók az Alkotmány 61. §-ának (1) bekezdésére
hivatkoznak, amely szerint "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat
megismerje, illetőleg terjessze".
Idézik az Alkotmány 70/G. §-a (1) bekezdésének azon kitételét is,
amely szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos
élet szabadságát. Nem idézik viszont az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdését,
amely biztosítja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkit megillessen a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. Az Alkotmánybíróság
15/1991. (IV.13.) AB határozatának indokolásában pedig, a 20/1990. (X.4.) AB
határozat szerinti gyakorlatát folytatva, a személyes adatok védelméhez való
jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezte, hanem annak aktív oldalát is
figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként.
Az Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez
való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes
adatainak feltárásásói és felhasználásáról. Személyes adat kötelező
kiszolgáltatását csak kivételesen és törvény írhatja elő.
Személyes adatot az érintetten és az eredeti adatfeldolgozón
(jelen esetben a levéltáron) kívüli harmadik személy számára hozzáférhetővé
tenni csak akkor szabad, ha minden egyes adat vonatkozásában az adattovábbítást
megengedő összes feltétel teljesült. Ez tehát azt is jelenti, hogy az
adattovábbítás címzettjének (jelen esetben a levéltárban kutató személynek) vagy
konkrét törvényi felhatalmazással kell rendelkeznie ahhoz, hogy a továbbított
adatokat feldolgozhassa vagy az érintett beleegyezését kell bírnia.
7. A levéltári anyag védelméről és a levéltárakról szóló új
törvényi szabályozás a jövő év első felében kerülhet az Országgyűlés elé. Meg
kell azonban jegyezni, hogy az új levéltári törvénynek a levéltári anyagok
kutathatóságát szabályozó része csak akkor készülhet el, ha az Országgyűlés
elfogadja a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról
szóló törvényt. A levéltári szabályozás ezen része csak az ún. adatvédelmi
törvény előírásaira figyelemmel, az ebben rögzített rendelkezések keretei között
állapíthat meg szabályokat.
Budapest, 1992. augusztus 13.
Tisztelettel:
(dr. Biszterszky Elemér)
(dr. Biszterszky Elemér)
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
AB végzés és a beadvány kiegészítése
MAGYAR KÖZTÁRSASÁG
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGA
103/B/1992/3.
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGA
103/B/1992/3.
NYILVÁNOSSÁG KLUB
Országos Egyesület
Budapest
Országos Egyesület
Budapest
Végzés
A volt pártállami dokumentumok levéltári kezelését is érintő
jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát kérő indítványukat az Alkotmánybíróság
az igazságügyminiszternek, valamint a művelődési és közoktatási miniszternek
küldte meg nyilatkozattétel végett.
A beérkezett válaszokat mellékelten megküldöm. Tájékoztatom
továbbá önöket arról, hogy a Magyar Közlöny 1992. évi 85. számában megjelent: "A
levéltári anyag védelméről és a levéltárakról, valamint a közgyűjteményekben
folytatható kutatások egyes kérdéseiről szóló jogszabályok módosításáról"
rendelkező 121/1992 (VIII.11.) Korm. rendelet.
Kérem, hogy a beérkezett válaszokkal, illetve az említett
rendelettel kapcsolatos észrevételeiket, 8 napon belül szíveskedjenek megtenni.
Budapest, 1992. augusztus 31.
Melléklet
(Szabó András)
alkotmánybíró
alkotmánybíró
*************
Hiv. sz.: 103/B/1992/2.
Dr. Szabó András úrnak,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Budapest
Tisztelt Alkotmánybíró úr!
1992. január 21-én kelt beadványunkat a 121/1992. (VIII.11.) Korm.
rendelet, valamint a Művelődési és Közoktatási Minisztérium (MKM) és az
Igazságügyi Minisztérium (IM) nyilatkozatainak ismeretében az alábbiakkal
egészítjük ki:
A 121/1992.(VIII.11.) Korm. rendelet 18 megye MDP és MSZMP iratait
a megyei önkormányzatok levéltáraiban rendeli elhelyezni, ezzel szemben az
ország 19. megyéje (Pest megye), továbbá a főváros pártiratát a Magyar Országos
Levéltárban helyezte el. Az önkormányzati levéltárak illetékességi és
gyűjtőkörének ilyen ellentmondásos meghatározása álláspontunk szerint
megkérdőjelezhető.
A Nyilvánosság Klub Országos Egyesület eredeti indítványát
egyébként változatlan formában fenntartja, a két minisztérium nyilatkozata nem
oszlatta az alkotmányossági aggályainkat:
1. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium nyilatkozata szerint a
miniszter kizárólag az iratok fizikai elhelyezéséről gondoskodik, az Igazságügyi
Minisztérium nyilatkozata viszont megerősíti az eredeti beadványunkban
foglaltakat, amely szerint a művelődési és közoktatási miniszternek szabad
mérlegelési joga van a kutatási engedélyek kiadásakor, illetve megtagadásakor. A
kultuszminiszter ezáltal diszkrecionális joggal rendelkezik, amelyet az
Igazságügyi Minisztérium nyíltan meg is fogalmaz, amikor nyilatkozatában
megemlíti kutatói minőség fogalmát. Ez - úgy véljük - ellentétes az Alkotmány
61. paragrafusával, amely szerint "a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van
arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze". Az Alkotmány
értelmében ez az alanyi jog nem köthető kutatói státushoz.
2. Az Igazságügyi Minisztérium nyilatkozata elismeri, hogy a
Levéltárak Ügyviteli Szabályzata (LÜSZ) - amely utasítás formájában jelent meg -
nem jogszabály, így abban jogok és kötelezettségek nem állapíthatóak meg. A
Művelődési és Közoktatási Minisztérium nyilatkozata ugyanakkor jogszabályként
kezeli a LÜSZ-t, pusztán azt tagadja, hogy abban korlátoznak alkotmányos
alapjogokat. Az igazságügyminiszter ugyanakkor abból indul ki, hogy a kutatás
részletszabályainak megalkotása során, tehát a LÜSZ-ben, nem alapvető jogok és
kötelezettségek kerülnek megfogalmazásra. Ezt az állítást az 5. pontban
cáfoljuk: itt csupán annyit kívánunk jelezni, hogy a levéltári kutatást az
Alkotmány értelmében kizárólag törvény útján lehet korlátozni.
3. Az Alkotmány biztosítja a közérdekű adatok megismerhetőségét,
ezzel szemben a 118/1989. (XI.22.) MT. rendelet 3. par. (2) bekezdése a 30 éven
belül keletkezett nem titkos iratok megismerését előzetes írásos engedélyhez
köti. A fenti rendelet 4. par. (1.) bekezdése kapcsán a 30 évnél idősebb
iratoknál az üzemi, szolgálati és államtitok, külpolitikai érdek hivatkozási
alap lehet a kutatás korlátozására. Az Igazságügyi Minisztérium nyilatkozata
kimondva-kimondatlanul arra épít, hogy az adott időszakban érvényesültek a
jogállamiság kritériumai. A szóbanforgó szabály érvényesítése azzal a
következménnyel jár, hogy pl. az 1950-ben állam- vagy szolgálati titoknak
nyilvánított iratok 1992-ben is állam- és szolgálati titoknak minősíthetők. Ez -
álláspontunk szerint - súlyosan kifogásolható, hiszen mindmáig nem került sor e
kategóriáknak jogállamban elfogadható törvényes meghatározására.
Éppen az MKM által ismertetett külföldi példák bizonyítják
ugyanakkor, hogy a fenti anomáliákat megfelelő törvényi szabályozással fel lehet
számolni. A felhozott külföldi példák ugyanis kivétel nélkül pontosan
meghatározzák a kutatható és a nem kutatható iratok körét, s nem hagynak teret
az egyéni mérlegelésnek, az engedélyezésnek.
4. Az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1987. évi V. tvr.
3/1/b. pontját az Igazságügyi Minisztérium is aggályosnak és abszurdnak
minősítette.
5. Az MKM korábban már idézett állításával szemben a LÜSZ
alkotmányos alapjogokat korlátoz, így pl. amikor a 110/1/c pontjában a kutatási
engedély megadását ahhoz a közelebbről meg nem határozott feltételhez köti, hogy
a kutató "szükséges ismeretekkel" rendelkezzen. Ezt a LÜSZ 109/1 bekezdése
alapján a levéltár igazgatója vagy megbízottja ítélheti meg, de nincs
meghatározva, hogy milyen kritériumok alapján.. A LÜSZ 122. paragrafusa által a
levéltár igazgatója mérlegelési jogot kap a kért irat kiadására, továbbá
levéltári munkára hivatkozva is megtagadhatja az iratok kiadását. Semmiféle
jogszabály nem korlátozza ezt az eljárást, így teljesen önkényesen és
szubjektíven dönthet az igazgató a szóbanforgó esetekben. A LÜSZ 136/1.
bekezdése a levéltári anyag reprodukálását - az MKM állításával ellentétben -
minden esetben egyértelműen az adott levéltár igazgatójának engedélyéhez köti. A
118/1989. (XI.22.) MT rendelet 6. paragrafusa pedig további korlátozást vezet
be, amikor megköveteli, hogy kutatási korlátozás alá eső iratokról csak az
illetékes (a gyakorlat alapján az iratképző) szerv engedélyével készíthető
másolat. Ebből megintcsak az derül ki, hogy nem az iratok, hanem a kutatók esnek
korlátozás alá, vagyis az engedélyező diszkrecionális joga megadni vagy
megtagadni a kutatási, majd a másolási engedélyt.
A minisztériumi nyilatkozatok számos esetben a személyiségi jog
védelmére hivatkozva kívánják korlátozni a levéltári iratok kutatását.
Álláspontunk szerint ez elfogadhatatlan minden olyan esetben, amikor a szóban
forgó adatok összefüggnek az illető személy hivatalos működésével. Ismereteink
szerint minden demokratikus állam éppen e téren határozott cezúrát húz, s nem
ismeri el a köziratok ilyen magánjellegét.
Álláspontunk azt, hogy mindaddig nem korlátozható a kutatás
szabadsága, amíg törvény nem határozza meg az állam- és szolgálati titok körét
és feloldásának végső határidejét, s ugyanígy a személyiségi jogok által
érintett adatok és iratok körét és nem utolsó sorban azt az időpontot, amelyet
követően e jogcímen a kutatás már nem tagadható meg.
Budapest, 1992. szeptember 8.
Kocsis Györgyi Babus Endre,
a Nyilvánosság Klub ügyvivő
testülete nevében
a Nyilvánosság Klub ügyvivő
testülete nevében
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
AB határozat
34/1994. (VI. 24.) AB határozat
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi
eszköze alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése iránti
indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot.
1. Az Alkotmánybíróság a levéltári anyag védelméről és a
levéltárakról szóló, módosított 1969. évi 27. tvr. 10/A. §-ában, továbbá 14. §
(2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására
irányuló indítványt és megsemmisítésük iránti kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a levéltári anyag
védelméről és a levéltárakról szóló 1969. évi 27. tvr. végrehajtása tárgyában
meghozott 30/1969. (IX. 2.) Korm. rendelet 13. § (2) bekezdésében foglalt
rendelkezés és ennek felhatalmazása alapján a 130/1971. (MK 10.) MM utasítással
kiadott, a Levéltárak Ügyviteli Szabályzatának XVII. és XVIII. fejezetében
foglalt rendelkezések, továbbá a Szabályzat 136. §-a és 160. § (2) bekezdés
e) és f) pontjai alkotmányellenesek, ezért ezeket
megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közgyűjteményekben
folytatható kutatások egyes kérdéseiről szóló 118/1989. (XI. 22.) MT rendelet
alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államtitokról és a
szolgálati titokról szóló 1987. évi 5. tvr. és a végrehajtása tárgyában kiadott
17/1987. (VI. 9.) MT rendelet, továbbá annak melléklete alkotmányellenes, ezért
e jogszabályokat megsemmisíti.
A megsemmisített jogszabályok és rendelkezések 1995. június 30-án
vesztik hatályukat.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és a Magyar
Szocialista Munkáspárt (MSZMP) pártiratai (a továbbiakban: pártdokumentumok)
levéltári kezelésének, megismerésének, tudományos kutatásának lehetőségeit és
korlátait meghatározó különböző jogszabályok és állami irányítás egyéb jogi
eszközeinek alkotmányossági vizsgálatát kérte.
Álláspontja szerint a levéltári anyag védelméről és a
levéltárakról szóló, módosított 1969. évi 27. törvényerejű rendelet (a
továbbiakban: Ltvr.) 10/A. §-ának az a szabálya, amely szerint a művelődési és
közoktatási miniszter gondoskodik az egykori pártdokumentumok kezeléséről és
kutathatóságáról, továbbá a Ltvr. végrehajtásáról szóló 30/1969. (IX. 2.) MT
rendelet (a továbbiakban: Lvhr.) 13. § (2) bekezdése, amely a levéltári kutatás
részletes szabályainak meghatározását szintén a művelődési és közoktatási
miniszterre bízza, alkotmányellenes, a védett levéltári anyagokra vonatkozó
kutatási engedélyek kiadására és az ezzel kapcsolatos jogorvoslati lehetőségekre
vonatkozó szabályozás pedig "önkényes" [Ltvr. 14. § (2) bekezdés].
A Levéltárak Ügyviteli Szabályzatát (a továbbiakban: LÜSZ) kiadó
130/1971. (MK 10.) MM utasítás 109-110. és 122. §-ai, amelyek a levéltári
kutatást engedélyhez kötik, az indítványozó szerint ugyancsak
alkotmányellenesek. A szabályzat 136. § (1) bekezdése, valamint 160. § (2)
bekezdésének f) pontja azért összeegyeztethetetlen az Alkotmánnyal,
mert dokumentumok másolását e rendelkezések külön engedélyhez kötik. Végül
ugyane bekezdés e) pontja az indítványozó nézete szerint
alkotmányellenes módon tesz különbséget az 1945 előtt és után keletkezett
iratok, illetve a magyar és a külföldi állampolgárok között. Utalt az
indítványozó arra is, hogy a miniszteri utasítás nem jogszabály, így jogokat és
kötelezettségeket sem állapíthatna meg, azért az - már formai okból is -
alkotmányellenes.
Az indítványozó megítélése szerint az Alkotmánnyal
összeegyeztethetetlen továbbá a közgyűjteményekben folytatható kutatások egyes
kérdéseiről szóló 118/1989. (XI. 22.) MT rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (2)
bekezdése, amely a 30 évnél nem régebbi és nem titkos iratok kutatását
engedélyhez köti; a 4. § (1) bekezdés a) pontja, amely a 30 évnél
korábban keletkezett, bármely szerv államtitkot, szolgálati titkot, üzemi titkot
tartalmazó iratait kutatási korlátozás alá vonja; és alkotmányellenesnek tartja
azt is, hogy e bekezdés d) pontja a "külpolitikai érdekeket" érintő
iratokra 50 éves kutatási korlátozást ír elő, amennyiben azok felhasználása
külpolitikai érdekeket sértene.
Alkotmányellenes az indítványozó véleménye szerint az
államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1987. évi 5. tvr. (a továbbiakban:
Ttvr.) 3. § (1) bekezdésének b) pontja, amely - egyebek között -
feljogosítja a Magyarországon működő több ezer társadalmi szervezet vezetőit
arra, hogy adatokat, dokumentumokat államtitokká nyilvánítsanak. Az indítványozó
alkotmányossági aggályait fogalmazta meg azzal kapcsolatban is, hogy a Ttvr. nem
tartalmazza a különböző minőségű és jogi meghatározottságú titok-kategóriák
jogállamban elfogadható törvényes definícióját.
2. A kifogásolt rendelkezések az indítványban foglaltak szerint
ellentétesek az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével, 70/G. § (1) bekezdésével,
továbbá az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével is, ezért az indítványozó kérte a
sérelmezett szabályok alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az alapvető
jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető
jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az Alkotmány 61. §-ának (1)
bekezdése szerint mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat
megismerje, illetőleg terjessze. Az Alkotmány 70/G. §-a pedig kimondja, hogy a
Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet
szabadságát, tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos
értékét megállapítani pedig kizárólag a tudomány művelői jogosultak.
Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor figyelemmel volt
még az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt, a jogállamiságot deklaráló
rendelkezésre, a 8. § (1) bekezdésének szabályára, amely szerint a Magyar
Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető
jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége,
továbbá az Alkotmány 59. § (1) bekezdésére is, amely a személyes adatok
védelméhez való jog alkotmányos alapjogát fogalmazza meg. Végül tekintettel volt
az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/K. §-ban foglalt rendelkezésre, amely
szerint az alapvető jogok, továbbá az azokkal kapcsolatban hozott állami
döntések elleni kifogások érvényesítése bírósági útra tartozik.
II.
1. A támadott rendelkezések közül az Ltvr. 10/A. §-a kimondja,
hogy az 1948-89 között működött Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és a Magyar
Szocialista Munkáspárt (MSZMP) szerveinek iratai - az MDP és az MSZMP
tagnyilvántartásainak kivételével - a magyar állam tulajdonát képezik.
Kezelésükről és kutathatóságukról a művelődési és közoktatási miniszter
gondoskodik.
Az Ltvr. 14. § (2) bekezdésének utolsó mondata a védett levéltári
anyagokra vonatkozó kutatási engedélyek kiadásáról és az ezzel kapcsolatos
jogorvoslati lehetőségről tartalmaz rendelkezést. Eszerint, vitás esetben a
tudományos kutatás engedélyezése felől a Kormány által kijelölt szerv, egyéb
kérdésekben pedig a bíróság dönt. A végrehajtási jogszabály (Lvhr.) 20. § (3)
bekezdése a tudományos kutatások engedélyezése kérdésében felmerült vitában
döntési jogosultsággal a művelődési és közoktatási minisztert jogosítja fel.
Az Lvhr. 13. § (2) bekezdése a miniszternek adott általános
felhatalmazást tovább részletezi, annak kimondásával, hogy a levéltárak
működésének, feladataik ellátásának és a levéltári kutatásnak részletes
szabályait a művelődési és közoktatási miniszter a levéltárak ügyviteli
szabályzatában állapítja meg.
2. Az indítványozó által kifogásolt LÜSZ - amelynek kiadása az
Lvhr. alapján történt - a levéltárak felügyeletére és irányítására vonatkozó
általános rendelkezéseket tartalmaz, és megállapítja az ezekkel kapcsolatos
szervezeti szabályokat. Meghatározza mind az országos, mind pedig a helyi
levéltárak, valamint a szaklevéltárak és fióklevéltárak különböző jogi
kategóriáit, a levéltárak feladatait, illetékességi- és gyűjtőköreit.
Tartalmazza a levéltári anyag feldolgozásának és nyilvántartásának szabályait,
és a levéltárak igazgatásával kapcsolatos jogkörök leírását. Külön fejezetben,
"Tájékoztatás a levéltári anyag alapján" címmel (XVII. fejezet, 101-107. §)
fogalmazza meg a LÜSZ a levéltáraknak azt a kötelességét, hogy az általuk őrzött
anyagból milyen tájékoztatást kötelesek nyújtani szerveknek és személyeknek,
illetőleg, hogy az információadásnak milyen korlátai vannak. A szabályzat
"Kutatás a levéltári anyagban" című fejezete (XVIII. fejezet, 108-128. §) igen
széles körben tartalmaz a kutatás jogát érintő rendelkezéseket, az utasítás 123.
§-a pedig még a kutató büntetőjogi felelősségének határait is megvonja. A védett
levéltári anyagokkal kapcsolatos igazgatási és kutathatósági szabályok is itt
helyezkednek el. A LÜSZ 136. §-a a levéltári anyag reprodukálását igazgatói
engedélyhez köti, aki a 160. § (2) bekezdés f) pontja szerint ezt a
jogkörét, továbbá az e) pont szerint - különleges esetekben - a kutatás
engedélyezésére vonatkozó jogosultságát másra nem ruházhatja át.
3. Az indítványozó által sérelmezett, a közgyűjteményben
folytatható kutatások egyes kérdéseiről szóló R. 3. § (2) bekezdése szerint a
kutatás naptári évét megelőző 30 éven belül keletkezett iratok csak akkor
kutathatók, ha a kutatáshoz az a szerv, amelynek működése során az irat
keletkezett, illetőleg jogutódja - nem magyar állampolgár kutató esetében ezen
kívül a Külügyminisztérium is - a közgyűjtemény megkeresésére, a kutató
személyére szólóan, előzetesen írásban hozzájárult. Az R. 4. § (1) bekezdés
a) és d) pontjai pedig úgy rendelkeznek, hogy a kutatás
naptári évét megelőző 30 évnél korábban keletkezett iratok közül kutatási
korlátozás alá esnek, és csak az illetékes szerv írásos, a kutató személyére
szóló előzetes hozzájárulásával kutathatók bármely szerv államtitkot, szolgálati
titkot és üzemi titkot tartalmazó iratai; továbbá a keletkezésük évét követő 50
év elteltéig a külállamokkal, ezek szerveivel, valamint a területükön működő
magyar egyesületekkel, társaságokkal kapcsolatos azok az iratok, amelyek
felhasználása külpolitikai érdeket sért, a Büntetésvégrehajtás Országos
Parancsnoksága és a felügyelete alá tartozó büntető-végrehajtási szervek iratai,
az 1939. január 1. után államosított, külföldi érdekeltségű vállalatok és a 100
holdon felüli birtokok iratai, továbbá valamennyi szerv személyzeti iratai. A
rendeletnek az indítványban tételesen meg nem jelölt, kifejezetten nem támadott
további szabályai is kutatási korlátozásokat állapítanak meg, ezért az
Alkotmánybíróság az indítványt ezekre is kiterjedtnek tekintette és az
alkotmányossági vizsgálatot az R. egésze tekintetében lefolytatta.
4. Az indítványban kifogásolt, az államtitokról és a szolgálati
titokról szóló Ttvr. 3. § (1) bekezdés b) pontja alapján az
államtitoknak tekintendő adatok meghatározására az Országgyűlés elnöke, a
köztársasági elnök, a miniszterelnök, a miniszter, a Legfelsőbb Bíróság elnöke,
a legfőbb ügyész, országos hatáskörű szerv vezetője, társadalmi szervezet
országos központjának vezetője, illetve a szövetkezetek országos
érdekképviseleti szervének vezetője jogosult.
Az Alkotmánybíróság az indítványban foglalt, a jogállami
szabályozással összeegyeztethetetlennek tartott általános kifogásokra, továbbá a
szoros tartalmi összefüggésekre figyelemmel lefolytatta az alkotmányossági
vizsgálatot az államtitokról és szolgálati titokról szóló Ttvr., továbbá ennek
végrehajtására kiadott 17/1987. (VI. 9.) MT rendelet (a továbbiakban: Tvhr.)
egészére. A vizsgált jogszabályok számos rendelkezése ugyanis koherens
kapcsolatban áll az indítványban előadott elvi alkotmányossági aggályokkal. Így
mindenekelőtt a Ttvr. 3. § (1) bekezdése, amely az államtitoknak minősülő
adatokat a "fontos érdek" sérelmének kategóriájával általánosítja; a 3. § (1)
bekezdés a) pontja, amely a Ttvr. mellett "más jogszabály"-nak is
felhatalmazást biztosít arra, hogy adatokat államtitokká minősítsen; a 3. § (2)
bekezdése, amely az államtitokköröket csak példálózóan sorolja fel, mert a
felsorolást megelőzően az "államtitok különösen" rendelkezést tartalmazza; a 4.
§-a, amely a szolgálati titokká minősítésre jogosult alanyi kört - az
államtitokra vonatkozó rendelkezésekkel azonos szabályozási technikával -
széleskörűen határozza meg, ugyanakkor az adatok tárgyi körére nézve még
példálózó felsorolást sem tartalmaz; a Ttvr. 5. §-a, amely a 3. § (1) bekezdés
b) pontjában felsorolt személyeket arra is feljogosítja, hogy saját
szervezetükre, illetőleg a közvetlenül alájuk rendelt szervekre nézve is
államtitokköröket és szolgálati titokköröket határoznak meg és vizsgáljanak
felül, sőt a miniszternek (országos hatáskörű szerv vezetőjének) arra nézve is
felhatalmazást ad, hogy "az ágazati irányítása alá tartozó tevékenységek
tekintetében" államtitokkört állapítson meg; 7. §-a, amely lehetővé teszi, hogy
az állam- és szolgálati titok korlátlan ideig megőrizze e minőségét, - e
kérdésben kizárólag és korlátozás nélkül a titokká minősítő jogosult dönteni,
aki a Tvhr. mellékletének 3. pontja szerint a minősítés időbeli hatályát
jogosult a "visszavonásig" megjelöléssel meghatározni.
A Tvhr., amelynek melléklete a titkos ügyiratkezelés szervezetét
és rendjét (ún. TÜK ügyiratkezelést) is tartalmazza, a Ttvr. számos ismertetett
rendelkezését veszi át és azokhoz részletszabályokat fűz; a Tvhr. önálló
alkalmazása nem is lehetséges. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
vizsgálatot e jogszabályra, továbbá mellékletére is kiterjesztette.
III.
Az Alkotmánybíróság elöljáróban a kutatás szabadságának a
személyes adatok védelmével való összefüggését és az információszabadsághoz
fűződő kapcsolatát illetően a következőkre mutat rá.
1. Az Alkotmány 70/G. §-a a tudományos élet szabadságának
tiszteletben tartása és támogatása kimondásával, és annak deklarálásával, hogy
tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet
kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem
szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabadságát, továbbá a
tudományos ismeretek megszerzésének - magának a kutatásnak - és tanításának
szabadságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos
élet szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos
igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb
értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza
az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a
tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát
és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan
mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány
művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában -
a tudomány autonómiája folytán - ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak
dönteni.
Minden tudomány alapvető célja az igazság keresése, a megismerés,
a tudomány épülése. Az államnak tudományos igazságok kérdésében semlegesnek kell
lennie, viszont alkotmányos követelményként feltétlenül garantálnia kell, hogy a
tudomány művelői a tudományos kutatások és a tudományos ismeretek terjesztésének
szabadságjogát - alkotmányos keretek között - gyakorolhassák. Ezért az állam a
tudományos alkotás és ismeretszerzés, továbbá a tudományos tanítás szabadságát
csak olyan korlátozásoknak vetheti alá, amely a kommunikációs szabadságjogok
korlátozásával szemben támasztott alkotmányos követelményeknek megfelel. Mivel
tágabb értelemben a tudomány szabadsága általánosságban is a
véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik, az a véleménynyilvánítás
szabadságából eredő külön nevesített alanyi jogokkal azonos alkotmányos
védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen.
Mindannyiszor, amikor a történelem során az állam a tudomány
szabadságát politikai, ideológiai, vallási vagy egyéb korlátozásnak vetette alá,
az az egész társadalom fejlődésének béklyójává vált. Történelmi tapasztalaton
nyugvó igazság, hogy a tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az
az egyéni autonómiával is szorosan összefügg. A tudományos tételek,
megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a tudományos eszmék és
nézetek szabad áramlása, így az egész társadalom, az emberiség, fejlődésének
alapfeltétele és az individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka.
Mivel a tudományos élet szabadsága a szabad véleménynyilvánításhoz
való alkotmányos alapjog egyik megnyilvánulása, az Alkotmánybíróságnak a
30/1992. (V. 26.) AB határozatában tett, a szabad kommunikáció kitüntetett
szerepére vonatkozó megállapításai az Alkotmány 70/G. §-ában biztosított
szabadságjoggal kapcsolatban is irányadók (ABH 1992., 178.). Így általában a
tudomány, a tudományos ismeretszerzés és a tudományos tanítás szabadsága, noha
nem korlátozhatatlan, de mindenképpen olyan szabadságjog, amelynek csak
kivételes korlátozó rendelkezésekkel szemben kell engednie, olyanokkal, amelyek
közvetlenül valamely alapjog érvényesítésére és védelmére szolgálnak, vagy
amelyek valamely elvont alkotmányos érték (pl. törvényen alapuló titokvédelem)
feltétlen érvényesülését hivatottak biztosítani. Ilyen szóba jöhető, és az
indítvány elbírálása szempontjából is releváns korlátozások különösen a
személyes adatok védelméhez fűződő alapjog, továbbá az egyes, nem személyes
adatnak minősülő adatokhoz való hozzáférhetőséget tiltó, közérdekű - törvénybe
foglalt - titoktartási rendelkezések.
2. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése a személyes adatok védelméhez
való jogot alkotmányos alapjogként fogalmazza meg. Az Alkotmánybíróság a
személyes adatok védelméhez való jogot állandó gyakorlata szerint nem
hagyományos védelmi jogként, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve,
információs önrendelkezési jogként értelmezi és alkalmazza [15/1991. (IV. 13.)
AB határozat (ABH 1991., 41-42.)]. Az Alkotmány 59. §-ában biztosított jognak
eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezhet személyes adatainak
feltárásáról és felhasználásáról.
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról, illetőleg ezeknek az alkotmányos jogoknak törvényi
biztosításáról az 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) rendelkezik.
E törvény 2. § 1. pontja szerint személyes adat, a meghatározott természetes
személlyel kapcsolatba hozható adat, továbbá az adatból levonható, az érintettre
vonatkozó következtetés. A 2. § 3. pontja szerint pedig a közérdekű adat az
állami vagy önkormányzati szerv kezelésében levő, a személyes adat fogalma alá
nem eső, és a törvényben meghatározott kivételek körébe nem tartozó adat.
A levéltári kutatások körében és az indítvánnyal speciálisan
érintett pártdokumentumok tudományos feltárását és elemzését illetően - az
alkotmányos adatvédelmi korlátozásokkal összefüggésben - az Alkotmánybíróságnak
azt is vizsgálnia kellett, hogy a természetes személyekkel kapcsolatba hozható
adatok védelmére irányadó rendelkezések mennyiben alkalmazandók a jogi
személyekre vonatkozó adatok feltárására és felhasználására. Az Alkotmánybíróság
állandó gyakorlata szerint [21/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990., 77.);
7/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991., 25.), 28/1991. (VI. 3.) AB határozat
(ABH 1991., 114.)] az alapjogok rendszerint a jogi személyekre is vonatkoznak,
így az alapjogok alkotmányos védelmét általában a jogi személyek is
érvényesíthetik.
Az Európa Tanács 1981-ben kelt és 1985-ben hatályba lépett
Adatvédelmi Egyezményének (No 108) 3. Cikk 2. pont b) alpontjában
foglalt értelmező szabálya szerint az egyezményt alkalmazni kell
személycsoportokra, társaságokra, alapítványokra, egyesületekre, testületekre és
minden más, közvetlenül vagy közvetve személyekből álló szervezetre is.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 75. § (2)
bekezdése úgy rendelkezik, hogy a személyhez fűződő jogok védelmére vonatkozó
szabályokat a jogi személyekre is alkalmazni kell, kivéve, ha a védelem -
jellegénél fogva - csak a magánszemélyeket illeti meg. A törvény 81. §-a pedig
kimondja, hogy személyhez fűződő jogot sért az is, aki üzemi vagy üzleti titok
birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza, vagy azzal egyéb
módon visszaél.
E rendelkezésekre és az Alkotmánybíróság gyakorlatára figyelemmel,
az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a demokratikus pártok, amelyek
közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak [Alkotmány 3. § (3) bekezdése],
hasonlóan más jogi személyekhez, alkotmányos és törvényes korlátok között,
pártirataik körében is hivatkozhatnak a személyes adatok védelmére. Az
egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény, valamint a pártok működéséről és
gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény az egyesülési szabadság
gyakorlásának meghatározott körében (pl. gazdálkodás, alapszabály) a
nyilvánosságot előírja, egyébként azonban csak a demokratikus és önkormányzati
elven alapuló működést követeli meg.
Tekintettel viszont a volt MDP-nek és MSZMP-nek az államhatalomban
betöltött szerepére, a pártdokumentumok a jogállami fordulatot követő állami
tulajdonba vétele és kutathatósága más alkotmányos megítélés alá esik, mert az
említett pártok közhatalmat gyakoroltak. Irataik és dokumentumaik a személyes
adatok mellett számos közérdekű adatot tartalmaznak, a jelenkori történeti
kutatások nélkülözhetetlen forrásai közé tartoznak. Ezeket a szempontokat az
alapjogi korlátozás alkotmányos megítélésekor nem lehet figyelmen kívül hagyni,
vagyis ebben a körben a személyes adatok védelméhez való jogot a közérdekű
adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjoggal összefüggésben kell
vizsgálni.
Az információszabadságot, és ezzel összefüggésben a tudományos
kutatás szabadságát a személyes adatok védelmét biztosító alkotmányos alapjog -
mind az adatok megismerését, mind pedig nyilvánosságra hozatalát illetően -
korlátozhatja ugyan, a korlátozásnak azonban meg kell felelnie az alapjogi
korlátozásokkal szemben általában támasztott alkotmányos követelményeknek. Az
egymással versengő alapjogok körében az Avtv. 32. §-a úgy rendelkezik, hogy
tudományos kutatás céljára felvett vagy tárolt személyes adat csak tudományos
célra használható fel. A személyes adatot - mihelyt a tudományos cél megengedi -
anonimizálni kell. Addig is külön kell tárolni azokat az adatokat, amelyek
meghatározott vagy meghatározható természetes személy azonosítására alkalmasak.
Ezek az adatok egyéb adatokkal csak akkor kapcsolhatók össze, ha az a kutatás
céljára szükséges. A tudományos kutatást végző szerv vagy személy személyes
adatot csak akkor hozhat nyilvánosságra a törvény rendelkezése szerint, ha az
érintett abba beleegyezett, vagy az a történelmi eseményekről folytatott
kutatások eredményeinek bemutatásához szükséges.
E törvényi rendelkezés a kutatás szabadságát tehát akkor
korlátozza, ha a kutatás a tudomány körén kívül áll, illetőleg annyiban, hogy a
kutatás szakaszában ismertté vált személyes adat - kivéve az érintett
beleegyezését és a történelmi folyamat bemutatásához feltétlenül szükséges kört
- nem válhat bárki számára hozzáférhetővé, azaz nem hozható nyilvánosságra.
A történeti értéket képviselő pártdokumentumok kutathatóságát és
levéltári kezelésének, megismerésének kérdéseit szabályozó rendelkezéseket az
Alkotmánybíróság ezekbe az alkotmányossági összefüggésekbe helyezte, és
alkotmányosságukat ebben a relációban bírálta el.
3. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok
megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a
kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az
információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá
biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk
szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének
átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága,
megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz
való jog gyakorolhatóságának, és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg.
Ugyanilyen koherens kapcsolat áll fenn az információszabadság és a
tudományos megismerés, a tudományos kutatás és tanítás szabadsága között. Az
információk megszerezhetősége, megismerhetősége gyakran - különösen a levéltári
anyagok és dokumentumok körében - kutatások, többnyire tudományos kutatások
keretében történik meg, így az Alkotmány a szabad információszerzés
garantálásával közvetve már az ebbe beletartozó tudományos megismerés
szabadságát is biztosítja és védelemben részesíti.
Ahogy az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában
kifejtette, a közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés a közhatalmat
gyakorló szervek tevékenysége ellenőrizhetőségének alkotmányos biztosítéka (ABH
1992., 183.). A nyilvánosság, a közhatalom demokratikus működésének a próbája. A
közérdekű adatok megismerhetősége tehát a közhatalom, a közügyek intézésének
áttetszőségét, mint alapvető demokratikus intézmény garantálását is jelenti. A
közérdekű adatok nyilvánossága és az azokhoz való hozzáférhetőség ezért az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiság alapvető
alkotmányos biztosítéka. E szempont jelentőségét fogalmazza meg az Európa Tanács
1982-es Nyilatkozata az információszabadságról annak kimondásával, hogy a
tagállamok célja nyílt információpolitika folytatása a közhatalmi szférában,
beleértve az információhoz való hozzáférést, hogy a polgárok jobban megértsék a
politikai, szociális, gazdasági és kulturális kérdéseket és hogy fokozódjon
képességük e tárgykörök szabad megvitatására (8. II. c) pont).
Mind a közérdekű adatok nyilvánosságának, mind a tudományos
kutatás szabadságának alkotmányos korlátokat szabnak azonban a törvényi
követelményeknek és az alapjogok alkotmányos korlátozásának megfelelő
titoktartási rendelkezések. Ilyen korlátozást tartalmaz az Avtv. 19. § (3)
bekezdése, amely szerint valamely adatot törvényi felhatalmazás alapján az arra
jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilváníthat és az
aktanyilvánosságot törvény honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési
bűnmegelőzési, központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből, külügyi
kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, végül bírósági
eljárásra tekintettel is korlátozhatja. Hasonló rendelkezést tartalmaz az 1993.
évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Európai Emberi Jogi Egyezmény (a továbbiakban:
Egyezmény) 10. Cikkének 2. pontja, amely szerint az információszabadság
gyakorlása csak törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek,
feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges
intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a
területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a
közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a
bizalmas értesülés közlésének megakadályozása vagy a bíróságok tekintélyének és
pártatlanságának fenntartása céljából.
Az információszabadság korlátozása tehát csak akkor fogadható el
alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése kényszerítően
indokolja, illetőleg ha az alapjogi korlátozást a fenti szempontok
elkerülhetetlenül szükségessé teszik. Az információk visszatartása, a
nyilvánosságtól való elzárása így éppúgy alá van vetve az alapjogi
korlátozásokkal szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek, mint a
tudomány szabadságát csonkító bármely korlátozó rendelkezés. A szükségtelen,
elkerülhető és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás
alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság e körülményekre figyelemmel a közérdekű
adatokhoz való hozzáférhetőséget, a közérdekű adatok kiadását tiltó titoktartási
rendelkezéseket az információszabadság és a tudományos élet szabadsága
kontextusában vizsgálta.
IV.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat az alábbiak szerint
megalapozottnak, illetőleg megalapozatlannak találta.
1. Az Ltvr. 10/A. §-ának az a rendelkezése, amely szerint a
pártdokumentumok kezeléséről és kutathatóságáról a művelődési és közoktatási
miniszter gondoskodik, az Alkotmánynak az indítványban felhívott
rendelkezéseivel értékelhető összefüggésben nincs, és a jogszabályi megoldás az
Alkotmány egyéb szabályait sem sérti. A támadott felhatalmazás összhangban áll
az Ltvr. 3. §-ával, amelyet az indítványozó nem kifogásolt, és amely
általánosságban mondja ki, hogy a levéltári anyag védelmét a Kormány a
művelődési és közoktatási miniszter útján biztosítja és felügyeli.
Ezek a rendelkezések igazgatási és hatásköri szabályok, amelyek
nemcsak felhatalmazzák a minisztert, hanem egyúttal kötelezik is -
általánosságban és a volt pártdokumentumok tekintetében speciálisan -, hogy a
levéltári anyagok védelmét, kezelését és kutathatóságát - miniszteri
felelősséggel - biztosítsa. A végrehajtó hatalom feladatmeghatározó és
hatáskör-telepítő szabálya az Alkotmány 70/G. §-ában garantált alkotmányos
szabadságjog objektív, intézményi oldalának egyik konkretizálása; az állam
köteles a levéltári értékű iratok és egyéb anyagok - közöttük a volt
pártdokumentumok - megőrzéséről és kezeléséről gondoskodni, hogy azok a
történeti, tudományos kutatások rendelkezésére álljanak. A múlt dokumentumai, az
írásos történeti anyagok archiválásának a biztosítása és az archívumok
igazgatása tárgyánál fogva a kulturális tárca feladatkörébe tartozik, ezért e
feladatok teljesítésére a művelődési- és közoktatási miniszternek adott
felhatalmazás nem alkotmányellenes, így az Alkotmánybíróság az indítványt e
körben megalapozatlannak találta és elutasította.
2. Az indítványnak a védett levéltári anyagok tudományos
kutatásának biztosításával, megtagadásával, illetőleg az ennek során felmerülő
vitás kérdések eldöntésével kapcsolatos alkotmányos kifogása ugyancsak
megalapozatlan. Az Ltvr. 14. § (2) bekezdése főszabályként azt írja elő, hogy a
védett levéltári anyagban a tudományos kutatást lehetővé kell tenni; a felsorolt
kivételek miatt keletkezhető engedélyezési vitában pedig döntési jogosultsággal
a Kormány által kijelölt szervet - az Lvhr. 20. § (3) bekezdése a művelődési és
közoktatási minisztert - ruházza fel, egyéb kérdésekben viszont közvetlenül
megnyitja a bírói utat, illetőleg a bíróság döntési hatáskörét állapítja meg.
A kifogásolt rendelkezés - alkotmányos normatartalma szerint -
ugyancsak hatáskör-telepítő szabály, amely a bírósághoz fordulás alanyi jogát
nem zárja ki, és nem ellentétes az Alkotmány 70/K. §-ával sem, amely szerint az
alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek
teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság
előtt érvényesíthetők.
Az Ltvr. 11. § (2) bekezdése és 13. § (1) bekezdése a nem
levéltárként működő, más szervek kezelésében, illetőleg magántulajdonban levő
levéltárba tartozó archív iratokat és egyéb dokumentumokat minősíti védett
levéltári anyagnak. A sérelmezett rendelkezés szerint ezek kutatásával
kapcsolatos vitás kérdésekben, ha a vita az engedélyezésre vonatkozik, a
miniszter, minden más vita tekintetében pedig közvetlenül a bíróság dönt. Ez
utóbbi körben a kifogásolt rendelkezés a jogvitában érintett személynek az
Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított azt az alkotmányos alapjogát, hogy
ügyét bíróság elé vigye [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992., 67.] direkt
módon lehetővé teszi; az előbbi vonatkozásában pedig az 1991. évi XXVI.
törvénnyel módosított, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló
1957. évi IV. törvény 72. § (1) bekezdése alapján - közigazgatási per keretében
- van lehetőség a bíróság igénybevételére, mert a fél a sérelmezett miniszteri
határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti. Alapvető jog sérelme, vagy az
Alkotmány egyéb rendelkezésének a megsértése tehát a támadott rendelkezéssel
kapcsolatban nem állapítható meg; annak a kérdésnek az eldöntése pedig, hogy a
jogalkotó a közigazgatási és bírói út kettősségével, "önkényes"
hatáskör-elosztási szabályokat állapított meg, nem tartozik az Alkotmánybíróság
hatáskörébe. Az Alkotmánybíróságnak a jogszabályok technikai megoldásai,
célszerűségi és helyességi szempontjai vizsgálatára - amennyiben azok
alkotmányossági kérdéseket nem vetnek fel - hatásköre nincs. Ezért az
Alkotmánybíróság e kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatos indítványt is
megalapozatlannak találta és elutasította.
3. Az Lvhr. 13. § (2) bekezdése elleni alkotmányossági kifogás
megalapozott. A támadott rendelkezés a miniszternek adott általános
felhatalmazást tovább részletezi - egyebek között - annak kimondásával, hogy a
levéltári kutatások részletes szabályait a miniszter a levéltárak Ügyviteli
Szabályzatában állapítja meg. A miniszter az ügyviteli szabályzatot
jogszabálynak nem minősülő miniszteri utasításban adja ki. A jogalkotásról szóló
1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 49. § (1) bekezdése szerint a
miniszter - jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében - kizárólag a
közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást
adhat ki. A Jat.-ban biztosított e felhatalmazás alapján a miniszternek csak a
levéltár belső, az ügyintézés és az ügyvitel rendjét szabályozó, de a kutatási
szolgáltatások igénybevételére ki nem terjedő utasítás kiadására van joga; a
tudományos kutatás szabadságjogát érintő szabályozásra adott, miniszteri
utasítás kiadására vonatkozó rendeleti felhatalmazás azonban már az Alkotmány 8.
§ (2) bekezdésének a sérelmét jelenti, így a felhatalmazás alkotmányellenes.
Az Alkotmány 70/G. §-ából fakadó objektív, a szabadságjog
alkotmányos biztosítása érdekében az állam kötelezettségeit tartalmazó
rendelkezések önmagukban nem követelik meg a törvényi szintű szabályozást. Ahogy
azt az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1991., 260.,
264.) kifejtette, nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg, hogy
a szabályozandó kérdésekről törvény rendelkezzen. Az alapjogokkal való közvetett
és távoli összefüggések szabályozására elegendő a rendeleti szint is. Ez a szint
azonban már feltétlenül szabályozási szint, vagyis a rendelet jogszabálynak nem
minősülő utasítás, állami irányítás egyéb eszköze szabályozására további
felhatalmazást nem adhat. Ezért a levéltári kutatás szabályainak miniszteri
utasítással való meghatározása alkotmányellenes, így az erre vonatkozó rendeleti
felhatalmazást az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
4. Az Lvhr. 13. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányellenes
felhatalmazás kontextusában a 130/1971. (MK 10.) MM utasítás mellékleteként
kiadott LÜSZ is - abban a körben, amelyben rendelkezései az alapjoghoz
kapcsolódnak - alkotmányellenes, ezért az Alkotmánybíróság, mint az állami
irányítás egyéb jogi eszközét, a LÜSZ vizsgált szabályait megsemmisítette.
A LÜSZ vonatkozó fejezetei, a XVII. és XVIII. fejezetek, továbbá
az indítvánnyal kifogásolt 136. §-a, illetőleg 160. § (2) bekezdés e)
és f) pontjai az alkotmányellenesnek ítélt rendeleti
felhatalmazáson túlmenően is széles szabályozási kört fognak át, és jogszabályi
minőség nélkül tartalmaznak a kutatás jogát érintő rendelkezéseket. A LÜSZ-nek
azok a szabályai, amelyek a levéltáraknak arra vonatkozó kötelezettségeit
tartalmazzák, hogy azok az általuk őrzött anyagból milyen tájékoztatást
kötelesek nyújtani személyeknek és szerveknek, továbbá amelyek az információadás
korlátairól rendelkeznek, úgyszintén a LÜSZ-nek a kutatás jogát érintő további
szabályzati tételei és a védett levéltári anyagok kutathatóságára vonatkozó
szabályai - mivel jogokra és kötelezettségekre vonatkoznak - olyan normaanyagok,
amelyek legalább a Jat. 7. és 8. §-aiban meghatározott rendeleti szintű
szabályozást igényelnek. Ezek a szabályzati előírások nem az ügyintézés rendjét,
technikáját meghatározó ügyviteli szabályok, hanem jogokat és kötelezettségeket
érintő - sőt alapjogot korlátozó - rendelkezések, amelyek ki nem hirdetett,
jogszabályi szint alatti normába nem foglalhatók. A formai alkotmányellenesség
itt egyben tartalmi alkotmányellenességet is jelent, mert a ki nem hirdetett,
meg nem ismerhető, nem jogszabályi szintű normák, ha azok az állampolgárok
jogait és kötelezettségeit érintik, ellentétesek az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében deklarált jogállamisággal, és sértik az annak fő tartalmi elemét
adó jogbiztonságot. A miniszteri utasítás és azzal kibocsátott ügyviteli
szabályzat nem jogforrás, ezért az Alkotmánybíróság a LÜSZ állampolgári jogokat
érintő, és az ügyintézési, ügyviteli szabályokon túlmenő rendelkezéseket magában
foglaló fejezeteit és sérelmezett szabályait alkotmányellenesnek ítélte és
megsemmisítette.
5. Megalapozottnak találta az Alkotmánybíróság a
közgyűjteményekben folytatható kutatások egyes kérdéseiről szóló R. kifogásolt
rendelkezései ellen irányuló támadást. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
vizsgálatot - a szoros összefüggésre és az egységes alkotmányossági megítélésre
tekintettel - a jogszabály egészére lefolytatta, és megállapította, hogy az R.
formai okból - a jogforrási, szabályozási szint be nem tartás miatt - egészében
alkotmányellenes, a formai alkotmányellenesség ugyanis az Alkotmány 8. § (2)
bekezdése összefüggésében tartalmi alkotmányellenességet is jelent.
Az R. szabályozási tárgyköre két kérdéscsoportra irányul. Egyfelől
azt szabályozza, hogy a közgyűjteményekben milyen tárgyú (tartalmú), korú
(keletkezési évű) archív anyagok kutathatók, másfelől pedig azt, hogy ki, milyen
feltételekkel és milyen engedélyezési processzus alapján kutathat. Ezek a
kondíciók igen intenzív és lényegi kapcsolatban vannak az Alkotmány 70/G. §-a
által alapjogként biztosított tudományos élet szabadságával, hiszen eleve azt
határozzák meg, hogy levéltári és közgyűjteményi kutatást ki végezhet, és a
kutató milyen tárgyú iratokat kutathat. Az R. egész szabályozási koncepciója
alapjog közvetlen és jelentős korlátozására vonatkozik, míg párhuzamosan egy
másik alapjog, a személyes adatok védelméhez fűződő jog egyes garanciáit
állapítja meg.
Az egész engedélyezési processzus kizárólagos közigazgatási
hatáskörbe utalása alkotmányosan eleve aggályos, mert nincs összhangban az
Alkotmány 70/G. § (2) bekezdésében foglalt azzal a rendelkezéssel, amely szerint
tudományos kérdésekben dönteni - így a tudományos kutatói minőség kérdésében
állást foglalni - egyedül a tudomány képviselői jogosultak. Ezen túlmenően
azonban a jogszabály egésze az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésében biztosított, a
tudományos élet szabadságára vonatkozó alapjog közvetlen és jelentős
korlátozását eredményező rendelkezéseket tartalmaz, amelyhez az Alkotmány 8. §
(2) bekezdése alapján törvényi szintű szabályozás szükséges.
Mind a kutatás engedélyezését, mind pedig korlátait - figyelemmel
arra, hogy a szabályozás korlátozható alapjog érvényesítéséről szól -, továbbá a
jogosultságok és korlátok lényeges garanciáit, tekintve hogy ezek alapvető jogra
vonatkozó közvetlen szabályokat határoznak meg, az Alkotmány 8. § (2) bekezdése
alapján törvénybe kell foglalni, ám az alapvető jog lényeges tartalmát még az
sem korlátozhatja.
Nem tekinthető megalapozottnak, és alkotmányosan nem támasztható
alá az indítványozónak az az álláspontja, amely szerint alkotmányos követelmény
lenne a közgyűjteményeknek és a levéltáraknak a nyilvánosság előtti korlátlan
megnyitása (a kutatás szabadságának korlátlan biztosítása). Kétségtelen, hogy az
Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított információszabadság, s a 70/G. §
(1) bekezdése szerinti - a tudományos kutatáshoz való jogot is magába foglaló -
tudományos élet szabadsága a levéltári és közgyűjteményi kutatásokra is
vonatkozik. A levéltárak azonban - amelyek maguk is tudományos intézmények -
archiválják és őrzik mindazokat az iratokat, kép- és hanganyagokat, továbbá gépi
feldolgozás során keletkezett egyéb adatokat, amelyek jelentőségüknél fogva
történeti értékűek és ezért állandó megőrzést igényelnek. Ezek az anyagok -
teljességüknél fogva - szükségképpen tartalmaznak személyes adatokat és olyan,
egyébként közérdekű adatokat is, amelyek a törvényes titokvédelem körébe esnek.
Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy az archivált anyagok technikailag
rendszerint alkalmatlanok az anonimizálásra, azaz a személyes adatoktól való
megfosztásuk lehetetlen. Tartalmuk ugyanakkor többnyire meghaladja az
aktanyilvánosság megszokott és alkotmányosan biztosított körét. Az őrzött
anyagok fizikai megóvása is sajátos korlátozásokat tesz szükségessé.
Utal az Alkotmánybíróság arra, hogy az Európa Tanács tagállamaiban
az aktanyilvánosság általában nem vonatkozik az ún. munkadokumentumokra. A belső
használatra szánt munkaanyagok, emlékeztetők, tervezetek, vázlatok, javaslatok,
a szervezeten belül váltott levelek, általában a döntéselőkészítés körében
alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra hozatala jelentősen hátráltathatja a
köztisztviselőket feladataik teljesítésében, rendszerint mentesek a nyilvánosság
alól. Éppenséggel garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának
és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntéselőkészítése szabadon,
informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az
aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre
vonatkozik. A levéltárakban archivált anyagok ugyanakkor a teljes döntéshozási
folyamatot dokumentálják, vagyis az őrzött anyagok tartalmazzák a nem közérdekű
adatokat is. A közérdekű és nem közérdekű adatok technikai szétválasztása pedig
ugyanúgy nem lehetséges a levéltárakban, mint a személyes adatok anonimizálása.
Ezekre a körülményekre tekintettel az európai államok kortársi
levéltári joggyakorlata a levéltári kutatásokat sajátos korlátozásoknak -
egyebek mellett általában harmincéves időkorlátozásnak - veti alá, s ezek a
szempontok kényszerítő okai a levéltári kutatások engedélyezésének, tudományos
kontrolljának és az információszabadság alkotmányos korlátozásának is.
Erre figyelemmel téves az indítványozónak az az álláspontja, hogy
a kutatói minőség megkövetelése is alkotmányellenes követelmény. Az Alkotmány
70/G. § (1) bekezdése alapján az állam a tudományos élet szabadságát garantálja.
A kommunikációs alapjogok e nevesített szabadságjogának sajátja - ahogy erre az
Alkotmánybíróság fentebb utalt -, hogy a benne foglalt állami kötelezettséggel,
alkotmányi feladattal szemben az alanyi jogok jogosultjai a tudomány művelői.
Vagyis a tudományos élet szabadsága mindenkit megillet ugyan, azaz mindenkire
vonatkozik, a szabadságjog konkrét jogosultjai ugyanakkor meghatározhatók. A
tudomány szabadsága - másik alapvető jog és szabadság védelme vagy
érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték garantálása érdekében - még ebben
a meghatározható jogosulti körben is korlátozható. A korlátozásnak azonban meg
kell felelnie az alapjogi korlátozásokkal szemben fennálló alkotmányos
követelményeknek, így mindenekelőtt annak, hogy az alapjogi korlátozást csak
törvény eszközölheti, s az nem vonatkozhat az alapjog lényeges tartalmára. Mivel
a vizsgált norma törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály, s mivel az alapjog
közvetlen és jelentős korlátozásához alkotmányosan törvényi szintű szabályozás
szükséges, az Alkotmánybíróság az R. alkotmányellenességét megállapította és a
teljes jogszabályt megsemmisítette.
6. Az államtitokról és a szolgálati titokról szóló Ttvr. és
végrehajtási rendelete, a Tvhr. az indítvánnyal érintett körön túl is számos
alkotmányossági problémát vet fel, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
vizsgálatot ezért és a szoros tartalmi összefüggésre tekintettel folytatta le
mindkét jogszabály egészére nézve.
A közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog, mint a
kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga - ahogy erre az Alkotmánybíróság a
fentiekben utalt - nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad
véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak
részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az
információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni,
mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam
és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége
feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad
véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát - az alkotmányos korlátok
megítélésével összefüggésben - legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint
az "anyajog", a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és
ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a
végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve,
a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az
állam polgáraitól "elidegenedett gépezetté", működése kiszámíthatatlanná,
előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének
átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.
Ezért az Alkotmánybíróság a Ttvr. és Tvhr. alkotmányosságának az elbírálásánál
ezekre az alapvető jogállami szempontokra is figyelemmel volt.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog
lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A Ttvr. 3. § (1) bekezdés a)
pontja a törvény mellett "más jogszabály"-t is feljogosít arra, hogy
államtitokköröket állapítson meg. Ez a felhatalmazás a formai
alkotmányellenességen túl tartalmilag is alkotmányellenes, mert az Alkotmány
idézett rendelkezésével kifejezetten szembeállva lehetővé teszi, hogy törvénynél
alacsonyabb szintű jogszabály is megállapítson alapjogi korlátozást. Valamely
adatkörnek államtitokkörré nyilvánítása minden esetben közvetlenül érinti a
közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jogot, a szoros és intenzív
összefüggés folytán az ilyen korlátozás csak törvényi szinten történhet. Az
Egyezmény idézett 10. Cikk 2. pontja szerint az információszabadság csak
törvényben meghatározott alakszerűségeknek, feltételeknek és korlátozásoknak
vethető alá.
A Ttvr. 3. § (1) bekezdés b) pontja az adatok
államtitokká nyilvánítására jogosultak személyi körét olyan személyekre is
kiterjeszti, akik közhatalmi jogkörrel nem rendelkeznek. Ez a szabály a jogállam
alapvető elvét, a joguralmi-elvet sérti, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével
összeegyeztethetetlen. A nem állami közérdekű adat, illetőleg a nem állami
szervek által titkosított közérdekű adat fogalmilag sem minősülhet
államtitoknak. Az államtitoknak a közhatalomtól való elválasztása sérti a
jogbiztonságot és azon túl is különleges veszélyt jelent az
információszabadságra.
A Ttvr. 3. § (2) bekezdése - az államtitokkörök példálózó
felsorolásával - az államtitokká minősítésre jogosultaknak - a felsorolás
megengedhetetlenül széles körén kívül - szinte teljes körű mérlegelési
lehetőséget biztosít arra, hogy közérdekű adatokat titkosítsanak. Közérdekű
adatoknak a nyilvánosság előli elzárhatósága, a titkosítás diszkrecionális
jogkörbe utalása - ahogy erre az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB
határozatában (ABH 1992., 184-185.) rámutatott - önmagában alkotmányellenes,
mert az a közérdekű adatok megismerésének jogát alkotmányos garanciák nélkül
korlátozza. Az ilyen alapjogi korlátozás nem elkerülhetetlen és nem áll arányban
a korlátozással elérni kívánt céllal, ezért alkotmányosan megengedhetetlen. Az
államtitokká nyilvánításra jogosultak a vizsgált rendelkezés alapján szabad
belátással csorbíthatják, szűkíthetik az információszabadságot, ezzel az alapjog
lényeges tartalmát érintő korlátozó intézkedéseket is hozhatnak, így az erre
való feljogosítás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközik, ezért
alkotmányellenes.
Az Európai Emberi Jogi Bíróság az Egyezmény 10. Cikk 2. pontjában
meghatározott "necessary in a democratic society" zsinórmértékét szabja az
információszabadság korlátjaként (pl. Weber v. Switzerland, 1990), de a
szükséges korlátozások a titokvédelem körében csak az európai országok elismert
titokköreihez - így a honvédelemhez, a nemzetbiztonsághoz, a külügyi
kapcsolatokhoz, a közbiztonsághoz, a bűnmegelőzéshez, bizalmas
pénzügyi-államháztartási adatokhoz, bírósági eljárásokhoz - kapcsolódnak.
A Ttvr. 4. § (1) bekezdése megengedhetetlenül széles körben
határozza meg az ún. szolgálati titokká minősítésre jogosultak alanyai körét,
ugyanakkor tárgyi kört egyáltalában nem állapít meg, ezzel a titkosítást az
alanyok teljes diszkréciójába utalja. Az alapjogi korlátozás alkotmányossága
minimálisan feltételezi a korlátozó norma tartalmi megállapíthatóságát. A
szolgálati titok meghatározatlan minősége, teljes fogalmi tisztázatlansága
önmagában is alkotmányellenes, mert az nem felel meg a jogállamiság lényegét adó
jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] követelményének, egyúttal
kifejezetten sérti az Alkotmány 8. § (1) bekezdése és 61. § (1) bekezdése
kontextusában az állam alapjogvédelmi kötelezettségét. A felhívott alkotmányi
rendelkezés szerint az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme az állam
elsőrendű kötelessége. A közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének
alapjoga közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző,
teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással. A szolgálati
titok körébe tartozó adat, a közérdekű adatok megismerésére és a személyes
adatok védelmére vonatkozó alapjogok relációjában alkotmányosan értelmezhetetlen
és mert definiálatlan, az Alkotmány intézményrendszereiben meghatározhatatlan.
Az államnak az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos
kötelezettsége - az alapjogi jogvédelem garantálása - ilyen fogalmilag
tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal megkerülhetővé válik.
Az Alkotmánybíróság idézett határozatában (ABH 1992., 185.)
kimondta, hogy a közhatalmi szervek kezelésében levő információ csak akkor nem
tekinthető közérdekűnek, ha az személyes adat. A közérdekű információk kiadását
pedig csak az alapjogi korlátozással szemben támasztott alkotmányos
követelmények fennállása esetén lehet megtagadni. Valamely szervezet
tevékenységére, működésére vonatkozó adat - ha az nem személyes adat - tehát
csak akkor titkosítható, ha az adat titkosítása elkerülhetetlenül szükséges,
mert valamely más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítése érdekében az
mellőzhetetlen. Ha pedig az adat személyes adat, az állam alapjogvédelmi
kötelezettsége arra vonatkozik, hogy törvényi úton szabja meg a versengő
alapjogok alkotmányos védelmének és korlátainak a kereteit. Ennek során a
meghatározó ismérv az arányosság szempontja, vagyis az, hogy az alapjogi
korlátozásnak a korlátozással elérni kívánt céllal arányban kell állnia. A
vizsgált szabályozás ehelyett nem az alkotmányos okból védelmet igénylő adatok
megóvására vonatkozik, hanem a diszkrecionális jogkörben titkosított adatok
megismerhetőségét zárja ki kategorikusan, azaz a közérdekű adatok
nyilvánosságához való jogot korlátozza alkotmányos indokok nélkül, így az
alkotmányellenes.
A Ttvr. 7. § (1) bekezdése értelmében a titokkörbe tartozó adatot
minősíteni kell, a (2) bekezdés alapján pedig fel kell tüntetni a minősítés
érvényességi idejét. A Tvhr. mellékletének 3. pontja szerint ez történhet
"visszavonásig" meghatározással is, azaz akár az idők végezetéig. Ez a
szabályozás lehetővé teszi, hogy az információ megismerése elől elvont adat
korlátlan ideig megőrizze "titkos" minőségét, ugyanakkor e kérdésben - ugyancsak
korlátozó ismérvek nélkül - egyedül a titkossá minősítő jogosult diszkrecionális
jogkörében dönteni. Ez a szabályozási konstrukció az Alkotmány 61. § (1)
bekezdésében biztosított alapjog lényeges tartalmát érinti, mert a közérdekű
információt végérvényesen elvonja a megismerhetőség elől, márpedig alkotmányos
alapjog lényeges tartalmát az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény sem
korlátozhatja.
A Ttvr. korábbi rendelkezései a vizsgált norma eddig elemzett és
alkotmányellenesnek ítélt megoldásaira épülnek, így a Ttvr. alkotmányellenessége
egyes szabályainak megsemmisítésével nem szüntethető meg, ezért az
Alkotmánybíróság a teljes jogszabályt megsemmisítette.
Mivel a Tvhr. és mellékletének önálló alkalmazása nem lehetséges,
ugyanakkor a Ttvr. számos alkotmányellenes rendelkezését átveszi és azokhoz fűz
- az információszabadság rendeleti korlátozását jelentő - részletszabályozást,
az Alkotmánybíróság a végrehajtási rendelet alkotmányellenességét is
megállapította és azt egészében megsemmisítette.
V.
Összegezve, az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a tudományos
élet szabadsága, a személyes adatok védelméhez való jog, továbbá az
információszabadság joga egymást feltételezve és egymást kölcsönösen korlátozva
érvényesülő alapjogok. A tudományos élet szabadsága az államra azt a
kötelezettséget rója, hogy az alkotmányosan indokolt kényszerítő korlátok -
különösen a személyes adatok oltalmazása, és az állam vitális érdekébe tartozó,
alapvető biztonságához fűződő, törvényben meghatározott, és egy demokratikus
társadalomban szükséges korlátozásnak minősülő, az európai normák szerinti
titokkörökbe tartozó titkos adatok védelme - kivételével a tudományos kutatás, a
tudományos megismerés és tanítás szabadságát garantálja, kutató és kutató között
ne diszkrimináljon, továbbá tudományos megállapítások és igazságok kérdésében
legyen semleges.
A pártdokumentumok tudományos megismerését - alkotmányos korlátok
között - az állam köteles lehetővé tenni és biztosítani. A levéltári és
közgyűjteményi kutatások során a tudományos kutatói minőség megkövetelése és a
kötött mérlegelésen alapuló engedélyezési eljárás nem alkotmányellenes. A kutató
és a kutatás tudományos minősítése kérdésében azonban csak a tudomány művelői
jogosultak állást foglalni.
Az információszabadság és a tudományos élet szabadsága
jogszabálynak nem minősülő, miniszteri utasításban még a részletrendelkezések
tekintetében sem szabályozható, akkor sem, ha a szabályozás az alapjogokkal
közvetlen és intenzív kapcsolatban nincs. Az alapjogokkal való közvetett és
távoli összefüggés szabályozása is legalább rendeleti szintet, jogszabályi
rendezést követel.
Adatok és adatcsoportok államtitokkörré minősítése minden esetben
közvetlenül és lényegesen érinti a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő
alapjogot, azért az alkotmányos titokvédelem szabályozása kizárólag csak
törvényhozási tárgy lehet. Mivel az ilyen törvény mindenképpen az alapjog
közvetlen és jelentős korlátozásával jár, alkotmányos követelmény a korlátozás
kényszerítő oka és az, hogy a korlátozás a vele elérni kívánt céllal arányban
álljon.
A szolgálati titok alkotmányosan értelmezhetetlen, definiálatlan,
meghatározatlan minőségű szabályozása alkotmányellenes. A törvényhozás feladata,
hogy az alkotmányos titokvédelem törvényi szabályainak megalkotása során a
korlátozó normatartalmat megállapítsa, a különféle titokkategóriákat fogalmilag
tisztázza, az állam- és szolgálati titok, a hivatali, üzemi, üzleti és
magántitok kategóriái között alkotmányosan is értelmezhető rendet teremtsen.
Ennek során a törvényhozónak figyelemmel kell lennie a szabályozásban
szükségképpen felmerülő alapjogi kolliziókra; a versengő alapjogok: az
információszabadság, a tudományos élet szabadsága, a személyes adatok védelmének
joga; ugyanakkor az alapjogok korlátozásánál fontos szerepet játszanak az
Egyezmény 10. Cikk 2. pontjában elismert, egy demokratikus társadalomban
szükségesnek minősülő korlátozó intézkedések is.
A hatályos szabályozás ezeknek az alkotmányos követelményeknek nem
felel meg, ezért az Alkotmánybíróság a támadott és vizsgált rendelkezéseket - a
rendelkező rész által érintett körben - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a alapján megsemmisítette. Mivel a
megsemmisítés az újraszabályozás feladatát hárítja a törvényhozóra, az
Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontját az Abtv. 43. § (4) bekezdés alapján
a jövőre vonatkozóan állapította meg, megfelelő időt biztosítva arra, hogy a
törvényhozó jogalkotási feladatát teljesítse.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-án
alapszik.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró |
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Szabó András s. k.,
előadó alkotmánybíró |
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró |