Nyilvánosság Klub: Alkotmánysértő pártbefolyás1997. január 12.

A Nyilvánosság Klub ügyvivő testülete szerint ahelyett, hogy a médiatörvény kiküszöbölte volna a közvetlen pártbefolyást az elektronikus sajtó működéséből, még bizonyos fokig intézményesítette is azt. A hosszú vajúdás után megszületett törvény nemhogy közeledett volna a saját preambulumában lefektetett alapelvhez - a "szabad és független rádiózás és televíziózás" követelményéhez - a törvényszöveg néhány helyen inkább távolodott az eszményi céltól. Míg a cél a tájékoztatás "kiegyensúlyozottsága és tárgyilagossága", "a kultúra sokszínűségének érvényre juttatása" volt, addig az 1996. évi I. törvény eredménye az lett, hogy az egymással egyezkedő parlamenti pártok delegátusi rendszere szavatolja az Alkotmány 61. paragrafusát. Az 1990 és 1994 közti médiaháború kivételes állapotából így lett a médiabéke általános szabálya. A tünetek a napi sajtóból ismeretesek: megszűnt a Magyar Televízió legjobbnak tartott politikai magazinműsora, az Objektív; eltávolították a filmfőosztály elismerten sikeres vezetőjét, Wisinger Istvánt; az Országos Rádió és Televízió Testület és annak Panaszbizottsága a kiegyensúlyozottság rosszul, egyetlen műsorra értelmezett követelményére hivatkozva rendre beleszólt a Magyar Rádió műsorainak szerkesztésébe.

A Nyilvánosság Klub azonban nem a tünetek, hanem az okok megszüntetése miatt fordul január 13-án az Alkotmánybírósághoz. Eldöntendő: a törvény szövegében, gyakorlatában vagy mindkettőben van-e a hiba. A Klub folyamodványában visszautalva a 37/1992. (VI. 10.) ÁB határozatra kéri a médiatörvény azon passzusainak alkotmányossági felülvizsgálatát, amelyek megítélése szerint meghatározó befolyást biztosítanak a politikai pártoknak közvetve a műsorok tartalmára is, és ezzel akadályozzák a közszolgálati elektronikus médiumok függetlenségének megvalósulását, az Alkotmány 61. paragrafusában garantált véleménynyilvánítási szabadság érvényesülését a rádiózásban és televíziózásban. A kifogásolt rendelkezések közé tartoznak a testületek, döntően pártok által meghatározott összetételére, valamint a Panaszbizottság eljárására vonatkozó szabályok.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

AB beadvány (1997. január)

Tisztelt Alkotmánybíróság!

A Nyilvánosság Klub országos egyesület ügyvivői testülete az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. §-ának (2) bekezdésében biztosított jogával élve

indítványozza

a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: a tv.) 33. §-a, 47. § (1) bekezdés második mondata, 48. § (3) bekezdése, 49-51. §-ai, 55. §-a, valamint 112.§ (1) bekezdése alkotmányosságának utólagos felülvizsgálatát.
Álláspontunk szerint e kifogásolt rendelkezések sértik az Alkotmány 61. §-ának a szabad véleménynyilvánításra jogot biztosító rendelkezését, és ellentétesek azokkal az alkotmányossági követelményekkel is, amelyeket az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB-határozatban a véleményszabadságnak a rádiózásban és a televíziózásban történő biztosítása kapcsán megfogalmazott.
1. A tv. 33. §-a az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT), a 47. § (1) bekezdés második mondata a Panaszbizottság, az 55. § pedig a közszolgálati műsorszolgáltatók közalapítványi kuratóriumainak jelölési és választási szabályait tartalmazza. Ezek a rendelkezések az ORTT-tagok, illetve a kuratóriumi elnökségek megválasztásával kapcsolatos jelölési jogot a parlamenti pártoknak, a panaszbizottság esetében pedig a pártok jelöltjeiből álló ORTT-nek biztosítja.
Az Alkotmánybíróság említett 37/1992. (VI. 10.) AB-határozata ezzel szemben az Alkotmány 61.§-ában foglalt véleményszabadságnak a rádiózásban és a televíziózásban történő biztosítása érdekében alkotmányos követelményként fogalmazta meg: a leendő médiatörvény zárja ki, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak. E határozat értelmében a parlament és az abban képviselt politika pártok meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppúgy alkotmányellenes, mint a kormányé.
2. A tv.-nek a panaszbizottságra vonatkozó rendelkezései az előbbiek folytán részben azért sértik az Alkotmány 61. §-át, mert közvetve a pártok jelöltjeinek biztosítanak kizárólagos befolyást a panaszbizottság tagjainak megbízásában (47. § (1) bekezdés második mondat), illetve a pártok jelöltjeiből álló ORTT-nek a panaszbizottság állásfoglalása elleni jogorvoslati eljárásban (51. §). Ugyanakkor az is a véleménynyilvánítási szabadság sérelmét jelenti, hogy a panaszbizottság eljárására vonatkozó rendelkezések (49-50. §-ok) nem zárják ki annak lehetőségét, hogy a panaszbizottság egyetlen műsorszám kapcsán vizsgálja a kiegyensúlyozottság követelményének érvényesülését. A panaszbizottság eddigi gyakorlata (pl. a Magyar Rádió Beszéljük meg című műsora 1996. október 16-i adásával kapcsolatos panasz elbírálása) egyértelműen arra utal, hogy a bizottság egyetlen műsor egyes kijelentéseivel is foglalkozik. Annak ellenére alakult ki ez a gyakorlat, hogy a tv. 49. §-a (2) bekezdésének második mondata értelmében: "Nem élhet a kifogásolás jogával a kifogást tevő, ha az ismertetésre nem juttatott álláspontja ismertetésére ezen álláspont más képviselője már lehetőséget kapott, vagy ha e lehetőséget a kifogást tevő kapta, de azzal nem élt." A műsorok párt-elfogultsága szempontjából a tv. 4. §-ának (2) bekezdése kifejezetten kizárja egyetlen műsor vizsgálatát: "A műsorszolgáltatásban közzétett műsorszámok összessége, illetőleg ezek bármely tartalom vagy műfaj szerinti csoportja nem állhat párt vagy politikai mozgalom, illetve ezek nézeteinek szolgálatában."
A panaszbizottság által követett gyakorlattal ellentétesen az Alkotmánybíróság többször hivatkozott 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában is úgy foglalt állást, hogy a vélemények bemutatásában, illetve a tájékoztatásban a sokféleséget a rádió és a televízió egészét tekintve kell biztosítani. A határozat indokolása szerint az már a törvényhozó döntésére tartozik, hogy az ezt a kötelezettséget alapvetően viselő országos közszolgálati rádió és televízió mellett milyen terheket ró a helyi és a kereskedelmi adásokra. Vagyis ha majd megvalósul a közszolgálati és a kereskedelmi rádiózás és televíziózás versenye, akkor a kiegyensúlyozottságnak ezek egészében kell érvényesülnie. De addig sem az egyes műsorokban külön-külön, hanem a Magyar Rádió, illetve a Magyar Televízió teljes programjában.
Az ORTT számára a tv. 112. §-ának (1) bekezdése lehetőséget biztosít arra, hogy panasz nélkül is "panaszeljárást" folytasson le, és annak során ugyancsak egyetlen műsorszám kapcsán vizsgálja a kiegyensúlyozottságot. (Így járt el az ORTT az említett rádióműsor fellebbezési ügyében.) Az ORTT-nek ez a hivatalbóli eljárási lehetősége megítélésünk szerint szintén alkotmánysértő.
Kérjük az Alkotmánybíróságot, hogy vizsgálja meg a kifogásolt rendelkezések alkotmányosságát, és az alkotmányellenes rendelkezéseket semmisítse meg, illetve az alkotmányellenes módon alkalmazott törvényi rendelkezések vonatkozásában állapítsa meg az alkotmányos értelmezési tartományt.

A Nyilvánosság Klub országos egyesület
ügyvivői testülete nevében:

Halmai Gábor, Kenedi János

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

A beadvány kiegészítése (1997. július)

Tisztelt Alkotmánybíróság!

A Nyilvánosság Klub országos egyesület ügyvivői testülete a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: a Tv. ) 33. §-a, 47. § ( 1 ) bekezdés második mondata, 48. § (3) bekezdése, 49-51. §-ai, 55. §-a, valamint 112. § (1) bekezdése alkotmányosságának utólagos felülvizsgálatára vonatkozó, 1997. január 12-én kelt

indítványát kiegészíti.

Az országos televíziós műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatása a Tv. egyéb alkotmányossági hiányosságaira hívta fel a figyelmet. Az Országos Rádió és Televízió Testület által hozott döntésekkel kapcsolatban a vesztes pályázóban az a meggyőződés alakult ki, hogy az ORTT nem a pályázat kiírásakor nyilvánosságra hozott eljárási szabályok és értékelési elvek szerint döntött. Ugyanakkor a pályázónak nem volt módja az eljárással és a döntés tartalmával kapcsolatos jogsérelmét orvosolni, mert a Tv. nem biztosít semmilyen jogorvoslatot az ORTT döntésével szemben.

A Nyilvánosság Klub jelen indítványának tárgya nem az ORTT döntésének tartalma kizárólag az eljárási szabályok alkotmányossága.

1. Az a tény, hogy a Tv. nem írja elő kötelező jelleggel az ORTT számára e nagy fontosságú pályázatok értékelésének elveit, hanem azt a Testület által kidolgozandó pályázati felhívásra bízza (Tv. 101. § (2) bekezdés), és még azt sem szankcionálja, ha a Testület a saját maga alkotta szabályokat sem tartja be, megítélésünk szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményét.

2. Az a körülmény pedig, hogy az ORTT ilyen, minden garanciát nélkülöző döntési eljárása nyomán született eredménnyel szemben a Tv. nem biztosít jogorvoslati lehetőséget (a Tv. 99. § (5) bekezdése értelmében csak a pályázat visszautasítása támadható meg bíróság előtt, illetve a Testületnek a Tv. 136. §-ában felsorolt egyéb határozatai), ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, amely mindenki számára biztosítja, hogy jogorvoslattal éljen a jogát vagy jogos érdekét sértő hatósági döntés ellen.

A törvényhozó azzal, hogy elmulasztotta szabályozni az ORTT-nek a műsorszolgáltatási jogosultságok pályáztatásával kapcsolatos döntési eljárását és a jogorvoslat lehetőségét, alkotmányellenességet idézett elő. A szabályozás a már említett alkotmányos passzusokon kívül sérti a kiegyensúlyozott tájékoztatásnak az Alkotmány 61. §-ában foglalt véleményszabadság részét képező követelményét is. Ahogy ugyanis az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI.10.) AB határozatában megállapította, a kiegyensúlyozottságnak a közszolgálati és kereskedelmi rádiózás és televíziózás egészében kell érvényesülnie. Ha azonban a közszolgálati mellett az országos kereskedelmi műsorszolgáltatás is az ORTT, mint kizárólag a pártok jelöltjeiből álló testület meghatározó befolyása alá kerül, akkor nem garantált a vélemények kiegyensúlyozottsága.

Mindezek alapján kérjük a T. Alkotmánybíróságot, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése alapján állapítsa meg, hogy a törvényhozó elmulasztotta jogalkotói feladatát és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, és határidő megjelölésével hívja fel a parlamentet feladatának teljesítésére.

Budapest, 1997. július 15.

A Nyilvánosság Klub országos egyesület
ügyvivői testülete nevében:

Kenedi János

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Újabb AB beadvány (1999. január)

1999. január

Tisztelt Alkotmánybíróság!

Alulírottak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: abtv.) 21. §-ának (4) bekezdésében biztosított jogunkkal élve

indítványozzuk,

hogy az Alkotmánybíróság az abtv. 49. § (1) bekezdése alapján állapítsa meg, hogy a törvényhozó elmulasztotta a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: a tv.) 55.§-ának (5) és (9) bekezdéséből származó jogalkotói feladatát, és ezzel az Alkotmány 61. §-ával ellentétes helyzetet idézett elő. Kérjük az Alkotmánybíróságot, hogy határidő megjelölésével hívja fel az Országgyűlést törvényhozói feladatának teljesítésére.

Indoklás

A tv. 55. §-ának (5) bekezdése szerint az Országgyűlés által a kuratóriumba választható tagok felét a kormánypárti, másik felét az ellenzéki képviselőcsoportok jelölik. Ehhez a (9) bekezdés hozzáteszi, hogy ha az elnökség megbízatásának ideje alatt a kormánypárti és az ellenzéki képviselőcsoportok tekintetében változás következik be, ez az elnökség tagjainak megbízatását nem érinti, de ha ez az egyenlő arány fenntartása érdekében szükséges, új jelölés alapján új tagot vagy tagokat kell választani az elnökség megbízatásának hátralévő idejére.

E két törvényi rendelkezést az Országgyűlés többsége úgy értelmezte, hogy mind az 1998-as országgyűlési választásokon a parlamentbe került MIÉP-et, mind pedig az ugyanakkor onnan kiesett MDNP-t és KDNP-t ellenzéki pártnak minősítette és így képviselőik "kompenzálására" a 93/1998-as (XII. 29.) OGY-határozattal a Magyar Rádió Közalapítvány Kuratóriumának Elnökségébe, illetve a Hungária Televízió Közalapítvány Kuratóriumának Elnökségébe további kormánypárti jelölteket választott meg. Ezzel e kuratóriumokban a kormánypárti és a kormányt bevallottan támogató pártok jelöltjeinek aránya meghaladja a 2/3-os többséget, ami lehetőséget nyújt számukra a legfontosabb döntések meghozatalára - köztük az elnökök megválasztására és leváltására - az ellenzéki jelöltek szavazatai nélkül is.

Ez pedig álláspontunk szerint sérti az Alkotmány 61. §-ának a szabad véleménynyilvánítás jogát biztosító rendelkezését, és ellentétes azokkal az alkotmányossági követelményekkel is, amelyeket az Alkotmánybíróság a 37/1992-es (VI. 10.) AB-határozatban a véleményszabadságnak a rádiózásban és televíziózásban történő biztosítása kapcsán megfogalmazott. Ez a határozat ugyanis alkotmányos követelményként fogalmazta meg: a leendő médiatörvény zárja ki, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak. E határozat értelmében a Parlament és az abban képviselt politika pártok meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppúgy alkotmányellenes, mint a kormányé. Az új tagok megválasztásával a kormányt támogató pártok befolyása meghatározó lehet.
Álláspontunk szerint ezt az alkotmányellenes helyzetet az idézte elő, hogy a tv. nem tartalmaz egyértelmű rendelkezést arra vonatkozóan, hogy az 55. § említett rendelkezéseinek alkalmazása kapcsán a kormánypárti vagy az ellenzéki képviselők közé vagy esetleg egyikhez sem kell számítani azokat a tagokat, akiket olyan képviselőcsoportok jelöltek, amelyek már nincsenek a Parlamentben. A kormány alkotmányellenes befolyása csak abban az esetben kerülhető el, ha ezek a kuratóriumi tagok nem minősülnek ellenzéki pártok jelöltjeinek. Megítélésünk szerint egyébként az 55. § (5) és (9) bekezdésének helyes nyelvtani értelmezése szerint a parlamentből kiesett pártok jelöltjeit nem lehet sem kormánypárti, sem ellenzéki pártok képviselőinek tekinteni, hiszen az (5) bekezdés szövege szerint a kormánypárti és az ellenzéki képviselőcsoportok rendelkeznek jelölési joggal, ezek pártok pedig nem rendelkeznek képviselőcsoporttal.
Kérjük tehát az Alkotmánybíróságot, állapítsa meg, hogy a törvényhozó elmulasztotta jogalkotói feladatát, és ezzel az Alkotmány 61. §-ával ellentétes helyzetet idézett elő. Kérjük továbbá, hogy határidő megjelölésével hívja fel az Országgyűlést törvényhozói feladatának teljesítésére.
Arra az esetre pedig, ha az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy a hivatkozott rendelkezéseknek lehetséges alkotmányos értelmezése, de az Országgyűlés helytelen értelmezés alapján hozta meg alkotmánysértő döntését, akkor állandó gyakorlata alapján határozatának rendelkező részében az Alkotmánybíróság mindenkire kötelező hatállyal állapítsa meg a tv. 55. §-ának (5) és (9) bekezdésének alkotmánykonform értelmezését.

Tisztelettel:

a Nyilvánosság Klub ügyvivő testülete

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

A Nyilvánosság Klub országos egyesület 1997. január 12-én beadvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. Ebben arra kérte a Testületet, hogy egyebek között vizsgálja felül a médiatörvény rendelkezéseinek alkotmányosságát, amelyek a közszolgálati médiumok kuratóriumi elnökségeiben kizárólagos szerephez juttatta a politikai pártokat. A Klub megítélése szerint ugyanis a törvény ide vonatkozó rendelkezései sértik az alkotmányban biztosított szabad véleménynyilvánítás jogát, és ellentétesek az Alkotmánybíróság ebből levezetett 37/1992. határozatával is. Az Alkotmánybíróság mind a mai napig nem tűzte napirendre a Klub beadványának tárgyalását, legutóbbi médiával kapcsolatos határozata sem tért ki a médiatörvény kifogásolt rendelkezéseinek felülvizsgálatára. A Nyilvánosság Klub mindezt különösen azért kifogásolja, mert amennyiben a Testület már korábban sort kerített volna az általunk alkotmányellenesnek ítélt rendelkezések felülvizsgálatára, és a törvény alkotmánysértő paragrafusainak megsemmisítésére, akkor elkerülhető lett volna a mára kialakult helyzet, amelynek eredményeképpen a közszolgálati médiumok működésének irányításában már nem az összes parlamenti párt, hanem kizárólag a kormánypártok jutnak meghatározó szerephez. Tekintettel arra, hogy az általunk felvetett alkotmányossági problémák orvoslása mind a mai napig nem történt meg, szeretnénk a nyilvánossággal megismertetni azokat a médiatörvénnyel kapcsolatos kifogásainkat, amelyekre megítélésünk szerint a kialakult alkotmány- és törvénysértő helyzet visszavezethető.

Budapest, 1999. július 12.
A Nyilvánosság Klub ügyvivő testülete

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

AB határozat (2007. január)

108/B/1997. AB határozat

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában - Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 61. § (2) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 49. §-a alkalmazásakor a tájékoztatás kiegyensúlyozottságát - a műsor jellegétől függően - az egyes műsorszámon belül, illetve a műsorszámok összességében kell vizsgálni.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 48. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2007. június 30-i hatállyal megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 49. §-a, 50. § (2) bekezdése, továbbá 51. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.

4. Az Alkotmánybíróság a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 50. § egészének és az 51. § (4) bekezdésének a megsemmisítését, valamint a 49. § (6) bekezdésével kapcsolatban benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, továbbá az ORTT gyakorlatának a felülvizsgálatát és meghatározott tartalmú közlemény közzétételét kezdeményező indítványt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

I n d o k o l á s

Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatörvény) egyes rendelkezései alkotmányossági vizsgálatára. Jelen eljárásban az Alkotmánybíróság a Médiatörvény Panaszbizottság működésével kapcsolatos 48. § (3) bekezdésének, 49-50. §-ainak, 50. § (2) bekezdésének, valamint 51. § (2) bekezdés második mondatának és az 51. § (4) bekezdésének az alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kezdeményező indítványokat bírálta el.

1. Az egyik indítvány szerint az Alkotmány 61. §-ába ütköznek a Médiatörvény 49-50. §-ai, mert azok nem zárják ki annak a lehetőségét, hogy a Panaszbizottság egyetlen műsorszám kapcsán vizsgálja a kiegyensúlyozottság követelményének érvényesülését. A Panaszbizottság ugyanis a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) megfogalmazott követelményekkel ellentétben sokszor egy-egy műsorszám miatt lép fel.
Ez az indítvány a Médiatörvény 48. § (3) bekezdésének utólagos vizsgálatát is kéri az Alkotmánybíróságtól, mert az a kérelem szerint sérti az Alkotmány 61. §-ának a szabad véleménynyilvánítás jogát biztosító rendelkezését és ellentétes azokkal az alkotmányossági követelményekkel, amelyeket az Alkotmánybíróság az Abh.-ban megfogalmazott.
2. A másik indítvány szerint az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében biztosított sajtószabadságot alkotmánysértő módon korlátozza a Médiatörvény 50. § (2) bekezdése, mert "túl széles felhatalmazást ad" a Panaszbizottságnak, illetve fellebbezés esetén az ORTT-nek. A Panaszbizottság és az ORTT ugyanis megjelöli azt az időpontot és módot, ahogyan a műsorszolgáltató köteles a Panaszbizottság, illetve az ORTT állásfoglalását közölni, vagy a kifogást tevő számára álláspontja kifejtésére lehetőséget adni.
Az indítvány emellett az Alkotmány 57. § (5) bekezdését, 59. § (1) bekezdését és a 61. §-át sértőnek tartja, hogy a Médiatörvény 51. § (2) bekezdés második mondata alapján a Panaszbizottság állásfoglalása ellen benyújtott jogorvoslati kérelemről másodfokon döntő ORTT elmarasztaló határozatát a műsorszolgáltatónak azonnal teljesítenie kell, a bírósági felülvizsgálatra benyújtott kérelemnek ugyanis a határozat végrehajtására nézve nincs halasztó hatálya. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés nincs összhangban a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XX. és XXI. fejezeteiben foglaltakkal sem.
Az indítvány az Alkotmány tételes szabályának megjelölése nélkül, általában tartja alkotmányellenesnek, hogy a műsorszolgáltatót elmarasztaló határozatot azelőtt teszik közzé a Művelődési Közlönyben (1999-től a Kulturális Közlönyben), mielőtt a felülvizsgálati kérelem alapján indult bírósági eljárás jogerősen befejeződött volna [Médiatörvény 51. § (4) bekezdés].
A Médiatörvény 49. § (6) bekezdésének első mondata alapján a Panaszbizottság a műsorszolgáltatót és a kifogást tevőt meghallgathatja. Az indítvány szerint a gyakorlatban a Panaszbizottság többnyire a felek meghallgatása nélkül, az iratok alapján dönt. Így az ORTT is anélkül hoz határozatot, hogy a feleket legalább egyszer meghallgatták volna. Ez a gyakorlat - a beadványt készítő szerint - ellentétes az Alkotmány 61. §-ába foglaltakkal. Ezzel összefüggésben azt kéri az Alkotmánybíróságtól, hogy "kellő garanciák híján az alkotmányos védelem szempontjából nyilvánítsa aggályosan hiányosnak" a Médiatörvény 49. § (6) bekezdését.
Végül az indítványozó azt kezdeményezi, hogy az Alkotmánybíróság határozatban mondja ki: "a politikai pártok semmilyen formában nem avatkozhatnak be a közszolgálati média működésébe, a Panaszbizottságnál kizárólag állampolgárok tehetnek panaszt jogos egyéni érdekeik védelmében".

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
"61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát."

2. A Médiatörvénynek az indítványok elbírálása során figyelembe vett rendelkezései:

"4. § (1) A közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie.
(2) A műsorszolgáltatásban közzétett műsorszámok összessége, illetőleg ezek bármely tartalom vagy műfaj szerinti csoportja nem állhat párt vagy politikai mozgalom, illetve ezek nézeteinek szolgálatában.
(3) A műsorszolgáltató politikai tájékoztató és hírszolgáltató műsorszámaiban műsorvezetőként, hírolvasóként, tudósítóként rendszeresen közreműködő munkatársak - a munkavégzésükre irányuló jogviszonyuktól függetlenül - műsorszolgáltatónál politikai hírhez véleményt, értékelő magyarázatot - kivéve a hírmagyarázatot - nem fűzhetnek.
(4) A műsorban közzétett hírekhez fűzött véleményt, értékelő magyarázatot e minőségének és szerzőjének megnevezésével, a hírektől megkülönböztetve kell közzétenni."
"48. § (2) A Panaszbizottság ügyrendjét és az egyes ügyekben eljáró tanácsok eljárási rendjét - ideértve az eljáró Panaszbizottság tagjának elfogultság miatti kizárására vonatkozó szabályokat is - a Testület állapítja meg. Ennek során figyelemmel kell lenni a felek egyenlősége, a nyilvánosság és a pártatlanság elvének érvényesítésére.
(3) A Panaszbizottság ügyrendje tartalmazza a 4. §-a alá nem tartozó panaszügyek elintézésének rendjét is. Az ilyen ügyekben a Panaszbizottság a panaszt megvizsgálja és állásfoglalásáról tájékoztatja a panaszost, az érintett műsorszolgáltatót, továbbá - ha ezt szükségesnek tartja - a közvéleményt."
"49. § (1) Ha a műsorszolgáltató a vételkörzet lakosságát foglalkoztató társadalmi kérdésben egyoldalúan tájékoztat, különösen ha a vitatott kérdésben egyetlen vagy egyoldalú álláspont megjelenítésére vagy kifejezésére ad lehetőséget, vagy ha egyéb módon súlyosan megsérti a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét, a kifejezésre nem juttatott álláspont képviselője vagy a sérelmet szenvedett (a továbbiakban: kifogást tevő) kifogásával a műsorszolgáltatóhoz fordulhat.
(2) A kifogást tevő a kifogásolt közlés megjelenésétől, többszöri közlés esetén az utolsó ismétléstől számított negyvennyolc órán - a Magyar Köztársaság határain kívül élő (tartózkodó, működő) személy esetében nyolc napon - belül írásban kérheti a műsorszolgáltatótól álláspontjának - a kifogásolt álláspont megjelenéséhez hasonló körülmények közötti - ismertetését. Nem élhet a kifogásolás jogával a kifogást tevő, ha az ismertetésre nem juttatott álláspontja ismertetésére ezen álláspont más képviselője már lehetőséget kapott, vagy ha e lehetőséget a kifogást tevő kapta, de azzal nem élt.
(3) A műsorszolgáltató a kifogás elfogadásáról vagy elutasításáról, annak kézhezvételétől számított negyvennyolc órán belül dönt. A döntésről a kifogást tevőt haladéktalanul értesíteni kell. A kifogást tevő a döntés közlésétől számított negyvennyolc órán belül - a döntés közlésének elmaradása esetén a kifogásolt vagy sérelmezett megjelenítéstől számított hat napon - külföldi esetén tizenkét napon - belül a kifogásolt műsorszám és a műsorszolgáltató pontos megnevezésével írásban panaszt nyújthat be a Panaszbizottsághoz. A Panaszbizottsághoz akkor is benyújtható a panasz, ha a műsorszolgáltató a kifogást elfogadó nyilatkozata ellenére a kifogásban foglaltakat nem teljesíti. Ebben az esetben a Panaszbizottsághoz a kifogás teljesítésére vállalt határidő lejártát követő negyvennyolc órán belül kell a panaszt benyújtani.
(4) A Panaszbizottság a panasz benyújtásától számított tizenöt napon belül állást foglal a kifogást tevő által előterjesztett kérdésekben.
(5) A műsorszolgáltató a Panaszbizottság felhívására haladéktalanul a Panaszbizottság rendelkezésére bocsátja a vitatott műsorszámot rögzítő anyagot, és megadja a Panaszbizottságnak az üggyel kapcsolatban kért felvilágosítást.
(6) A Panaszbizottság a műsorszolgáltatót és a kifogást tevőt meghallgathatja. A meghallgatástól való távolmaradás az állásfoglalásnak nem akadálya."
"50. § (2) Ha a Panaszbizottság állásfoglalása szerint a műsorszolgáltató megsértette a tájékoztatás kiegyensúlyozottságát, a műsorszolgáltató a Panaszbizottság által megjelölt időpontban és módon - a Panaszbizottság állásfoglalásában foglaltaknak megfelelően - értékelő magyarázat nélkül közli a Panaszbizottság állásfoglalását, vagy lehetőséget ad a kifogást tevőnek álláspontja megjelenítésére."
"51. § (1) A Panaszbizottság állásfoglalása ellen jogorvoslati kérelemmel a Testülethez lehet fordulni az állásfoglalás közlésétől számított negyvennyolc órán belül. A műsorszolgáltató jogorvoslati kérelme halasztó hatályú.
(2) A Testület a jogorvoslati kérelemről nyolc napon belül határoz. A Testület elmarasztaló határozatát, illetve ha a Testület a műsorszolgáltató kérelmét elutasítja, a Panaszbizottság állásfoglalását azonnal teljesíteni kell.
(3) A Testület határozatának felülvizsgálatát a bíróságtól lehet kérni. A bíróság a polgári perrendtartásról szóló - többször módosított - 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XX. fejezetének szabályai szerint jár el. A bíróság a Testület határozatát megváltoztathatja.
(4) Az alaposnak bizonyult kifogásnak a műsorszolgáltató műsorában történt közlésén túlmenően a műsorszolgáltatót marasztaló jogerős határozatot a Művelődési Közlönyben is közzé kell tenni."

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

A most elbírált mindkét indítvány kifogásolja, hogy a Panaszbizottság (adott esetben a másodfokon eljáró ORTT) olykor "műkritikát" gyakorol egy-egy műsorral szemben, azaz egyetlen műsorszám kapcsán vizsgálja a kiegyensúlyozottság követelményének az érvényesülését. Ennek - az indítványozók álláspontja szerint - az az oka, hogy a Médiatörvény vonatkozó 49. §-a az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdéseit sértő módon nem zárja ki kifejezetten e vizsgálódás lehetőségét.

Az Alkotmánybíróság a következőkben azt vizsgálta, hogy a Panaszbizottság eljárását szabályozó Médiatörvény 49. §-a az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelően korlátozza-e a vélemény- és sajtószabadságot.

1. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján az állam csak abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a szabályozás alapjául szolgáló legitim célok védelme más módon nem érhető el. "Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni." (Összefoglalóan: 879/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 401.)

Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításhoz. A sajtó számára speciális védelmet nyújtó Alkotmány 61. § (2) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát. Ezt a szabadságot az államnak arra figyelemmel kell garantálnia, hogy a sajtó egyrészt a véleménynyilvánítás, másrészt a tájékoztatás és a véleményformálás fontos eszköze. Az Alkotmány sajtószabadságot garantáló 61. § (2) bekezdésébe beletartozik a cenzúra tilalma és a lapalapítás szabadsága, (Abh., ABH 1992, 227, 229-230.) továbbá a szerkesztői autonómia is. [57/2001. (XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484, 499.]

A törvényhozó a Médiatörvényben "a kiegyensúlyozott tájékoztatás előmozdítására" hozta létre a Panaszbizottságot. A műsorszolgáltató szempontjából a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményére vonatkozó előírás és a követelmény érvényesülése felett őrködő testület, a Panaszbizottság létrejötte a sajtószabadság jelentős korlátozását jelenti. Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban azt vizsgálta, milyen jogalkotói cél érdekében korlátozza a kiegyensúlyozottságot vizsgáló Panaszbizottság eljárása a műsorszolgáltatók szerkesztési szabadságát.

2. A tájékoztatási monopóliumok létrejöttének megakadályozása alkotmányos cél. [Alkotmány 61. § (4) bekezdés] A tájékoztatási monopóliumok a műsorszolgáltatási technológia rohamos fejlődését követően elsősorban a "véleménymonopóliumok" kialakulásának veszélyét jelentik, ezért legitim célként fogadja el az Alkotmánybíróság a véleménypluralizmus fenntartását. E cél elérése érdekében korlátozza a kiegyensúlyozottság követelménye a műsorszolgáltató szerkesztési szabadságát. Általánosan elfogadott, hogy a rádiós és televíziós műsorszolgáltatás véleményformáló hatása és a mozgóképek, hangok, élő tudósítások meggyőző ereje sokszorosa az egyéb információs társadalmi szolgáltatások gondolkodásra ható erejének. Az elektronikus média esetében ezért indokolt speciális, a sokoldalú tájékoztatásra vonatkozó előírások meghozatala, amelynek célja az, hogy a politikai közösség tagjai közérdekű kérdésekben a releváns vélemények ismeretében alakíthassák ki álláspontjukat.

3. A kiegyensúlyozottsági követelmény olyan médiamodellben született, amelynek alapvető jellemzője volt a korlátozott számú műsorszolgáltató és az egyoldalú tájékoztatás. Ezt tükrözi az 1992-ben hozott Abh., amely a véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság érvényesülése érdekében a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságokon túl további feltételeket követelt meg a rádióval és televízióval kapcsolatban, mert a földfelszíni műsorszórásra alkalmas frekvencia-készlet szűkös erőforrás, az országos közszolgálati rádió és televízió pedig monopolhelyzetben volt. (ABH 1992, 227, 230-231.)
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az új műsorterjesztési technológiák megjelenését követően fenntarthatóak-e az Abh. frekvenciaszűkösségre és a közszolgálati rádió és televízió monopolhelyzetére vonatkozó érvei, valamint azt, miként módosul a kiegyensúlyozott tájékoztatásra vonatkozó követelmény érvényességi köre az információs és kommunikációs technológiák fejlődésével.

3.1. A frekvenciaszűkösség azt jelenti, hogy analóg környezetben korlátozott az audiovizuális tartalmak szolgáltatására alkalmas frekvenciák száma. A frekvencia-korlát érv technikailag egyre kevésbé indokolható, mert a digitalizálás lényegesen kisebb sávszélességet igényel, mint az analóg átvitel. Változatlan minőség mellett tehát mennyiségileg több műsorszolgáltatásra van lehetőség, adott esetben annál is többre, amennyit a piac el tud(na) tartani. A frekvenciaszűkösségre vonatkozó érv megalapozatlanságára következtethetünk az új műsorterjesztési technológiák elterjedéséből is. E technológiák ugyanis nem igényelnek rádiófrekvenciákat. Ilyen például a digitális kábel, az internet TV és a DSL alapú interaktív TV.
A frekvencia-korlátra vonatkozó érv elavultságával szemben viszont felvethető, hogy az analóg átvitel megszűnését követően megjelennek olyan nagyobb sávszélességet igénylő technikák, amelyek miatt ismét probléma lehet a földfelszíni frekvenciák korlátozott száma (térhatású TV). Másrészt a műsorszolgáltatások mellett egyéb szolgáltatások (például mobil szolgáltatások) is célul tűzik a jól használható frekvenciák megszerzését.
A frekvencia-korlát érv tehát - várhatóan - nem válik teljesen okafogyottá, de önmagában nem indokolhatja a rádió és a televízió működésére vonatkozó (a nyomtatott sajtót érintő rendelkezéseken túlmenő) speciális állami előírások, ezen belül a kiegyensúlyozottsági követelmény létét.

3.2. Az Abh. szerint a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre juttatására, valamint a közérdeklődésre számot tartó eseményekről és tényekről való elfogulatlan tájékoztatásra vonatkozó követelmények teljesülését "a rádió és televízió egészét", vagyis az összes belföldi rádiós és televíziós csatornát figyelembe véve kellett biztosítani (külső pluralizmus). [megerősítve: 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, (ABH 1999, 176, 184.)] Másrészt, az Abh. az akkor gyakorlatilag monopolhelyzetben lévő országos közszolgálati rádióval és televízióval kapcsolatban kötelezte a törvényhozót olyan törvények megalkotására, amelyek "anyagi, eljárási, valamint szervezeti rendelkezésekkel" teszik lehetővé a "teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatást" (belső pluralizmus).

Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy az országos közszolgálati rádió és televízió monopolhelyzete az 1992-ben hozott határozat óta megszűnt. A földfelszíni frekvencián történő műsorszórás mellett létezik többek között a műholdas és kábeles műsorszolgáltatás, és új lehetőségeket kínál a távközlési technológia gyors fejlődése. A külső pluralizmus a rádió és a televízió programok teljes kínálatát figyelembe véve, a sokszereplős piac létrejöttével megvalósult. Ez a sokszínű műsorkínálat azonban önmagában nem teszi szükségtelenné a kiegyensúlyozottsági követelmény (belső pluralizmus) előírását.
Az Abh. 1992-ben a kiegyensúlyozottság mint a műsorszolgáltatásra vonatkozó tartalmi követelmény érvényesülési körének a meghatározásakor abból indult ki, hogy az országos közszolgálati rádiók és televíziók a szűkös erőforrásnak számító frekvenciákat használják, másrészt abból, hogy ezek azok a tömegtájékoztatási eszközök, amelyek a társadalom egészét szólítják meg.

Ma nem csak a közszolgálati rádiók és televíziók használnak földfelszíni frekvenciát, valamint a teljes körű és tárgyilagos tájékoztatás alapján létrejövő demokratikus közvélemény alakításában sem csupán a közszolgálati műsorszolgáltatók vesznek részt.
A földfelszíni frekvenciát használó televíziós és rádiós csatornák az ORTT által adott műsorszórási engedély alapján működnek, ezért értelemszerűen indokolt annak folyamatos vizsgálata, hogy e műsorszolgáltatók a rájuk vonatkozó jogszabályokban és az engedélyben meghatározott feltételeknek eleget tesznek-e. A szűkös mértékben rendelkezésre álló frekvenciát használó televízió és rádió csatornák mindenki számára hozzáférhető, jelenleg anyagi ellenszolgáltatás nélkül igénybe vehető műsorszolgáltatások.
A véleménypluralizmus fenntartása érdekében a kiegyensúlyozottság vizsgálandó a közpénzből létrehozott és működtetett közszolgálati műsorszolgáltatók, továbbá azon kereskedelmi rádiók és televíziók esetében, amelyek véleményformáló ereje jelentőssé válik.

4. A törvényhozó a kiegyensúlyozottsági követelmény érvényesítésére sajátos, többfokozatú eljárást intézményesített. A Médiatörvény 49. §-a a kiegyensúlyozottságról szóló vita rendezését elsősorban a sérelmet szenvedett/meg nem szólaltatott személyre és a műsorszolgáltatóra bízza, és csak ennek eredménytelensége esetén van lehetőség a Panaszbizottság eljárásának a megindítására.
A Médiatörvény 49. § (1) bekezdés alapján a kifejezésre nem juttatott álláspont képviselője vagy a sérelmet szenvedett kifogást nyújthat be a műsorszolgáltatóhoz, ha az a vételkörzet lakosságát foglalkoztató kérdésben egyoldalúan tájékoztat, különösen, ha a kérdésben egyetlen vagy egyoldalú álláspont megjelenítésére vagy kifejezésére ad lehetőséget, vagy ha egyéb módon súlyosan megsérti a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét. Ebben a kifogást tevő írásban kérheti a műsorszolgáltatótól álláspontjának - a kifogásolt álláspont megjelenéséhez hasonló körülmények közötti - ismertetését. A műsorszolgáltató a kifogásról 48 órán belül dönt, ezt követően a kifogást tevő panasszal élhet a Panaszbizottságnál. Erre utal a Médiatörvény 47. § (1) bekezdése: "a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének (4. §) megsértése miatti panaszokat a testület Panaszbizottsága (...) bírálja el".

A törvényhozó a Médiatörvény 49. §-ának megalkotásakor a már létező jogvédelmi eszközök (sajtó-helyreigazítás, személyiségi jogi per, becsületsértés és rágalmazás miatti büntetőeljárás) mellé illesztette a kifogás és a panasz benyújtásának lehetőségét. Ez utóbbiak viszont nem a személyiségi jogsérelmek orvoslását szolgálják, és elsősorban nem a valótlan tényállítások korrigálását célozzák, hanem a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének a megsértése esetén jelentenek jogorvoslatot. Előfordulhat, hogy ugyanazon műsorszám(ok) tárgyában párhuzamosan folyik az eljárás a bíróság előtt sajtó-helyregazítási perben és a kiegyensúlyozottsággal kapcsolatban benyújtott kifogás majd panasz alapján a Panaszbizottság előtt. Sajtó-helyreigazítást az kérhet, akinek személyére a sajtóközlemény utal, vagy akinek a személye a sajtóközlemény tartalmából felismerhető (PK 13. szám). A bíróság a kérelem alapján azt vizsgálja, hogy a közölt tény valós-e, illetve, hogy a műsorszolgáltató nem tüntetett-e fel valamely valós tényt hamis színben [a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 79. § (1) bekezdése]. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 7. §-a szerint a bíróság határozata mindenkire kötelező, ideértve azt is, ha a bíróság valamely ügyben hatáskörét vagy ennek hiányát állapítja meg. A bíróság határozata tehát köti a Panaszbizottságot is.
A panaszbizottsági eljárás lefolytatása viszont "perfüggőséget" nem eredményez, a Panaszbizottság, de még a másodfokon eljáró ORTT döntése sem jelent ítélt dolgot. Így a panaszos a kiegyensúlyozottsági eljárás megindításától függetlenül - amennyiben annak jogi feltételei fennállnak - dönthet a sajtó- helyreigazítási eljárás megindításáról. A helyreigazítási perhez képest a Panaszbizottság eljárását tágabb személyi kör kezdeményezheti ("a kifejezésre nem juttatott álláspont képviselője" és a "sérelmet szenvedett"), és a kiegyensúlyozottság egyik elemét alkotó tényszerűségi követelmény szélesebb körű vizsgálatot enged, mint a sajtó-helyreigazítás.

Mindezek alapján a véleménypluralizmus mint alkotmányos cél elérése érdekében nem minősül a sajtószabadság szükségtelen korlátozásának, hogy a tájékoztatás sokszínűségének a vizsgálatára a jogalkotó önálló állami intézményt hozott létre, és hogy e jogintézmény eljárását külön, a Médiatörvény 49. §-ában szabályozta.

5. Az alapjog-korlátozás arányosságának a vizsgálata körében értékelte az Alkotmánybíróság azt az indítványozói kifogást, amely szerint a sajtószabadságot sérti, hogy a Panaszbizottság egy műsoron belül is vizsgálhatja a kiegyensúlyozott tájékoztatás érvényesülését.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Médiatörvény 49. §-a alapján nincs akadálya annak, hogy a műsorszolgáltató rendszeresen jelentkező műsorszámok sorozatában mutassa be a közéleti témához kapcsolódó releváns álláspontokat. A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye nem értelmezhető úgy, mint amely azt a követelményt támasztja a műsorszolgáltatóval szemben, hogy az minden egyes álláspontot minden műsorszámban megjelenítsen. Ha a kiegyensúlyozottsági követelmény érvényesítésére minden esetben kizárólag egy műsorszámon belül keríthetne sort a műsorszolgáltató, az a sajtó-, azon belül a szerkesztési szabadság olyan fokú sérelmét jelentené, amelyet a legitim jogalkotói cél: a véleménypluralizmus elérése nem igazol. Az egyes műsorszámok kiegyensúlyozottságára vonatkozó előírás arra késztetné a műsorszolgáltatókat, hogy kevesebb tájékoztató jellegű műsort készítsenek, és hogy egy-egy vitatottabb közügyet érintő kérdésről egyáltalán ne ejtsenek szót, a panaszbizottsági eljárást elkerülendő. Ez pedig a műsorszolgáltatók öncenzúráját jelentené, amely nem a sokszínű tájékoztatás elérését segítené, hanem ellenkezőleg, a műsorok elszíntelenedéséhez vezetne, és a közügyek megvitatása ellen hatna.

A tág értelemben vett kiegyensúlyozottság fogalmába tartozó kvalitatív követelményeket jelenleg a Médiatörvény 4. §-a és 23. §-a nevesíti.
A Panaszbizottság eljárása során alkalmazandó Médiatörvény 4. § (1) bekezdése a "tájékoztatással" kapcsolatban fogalmazza meg a sokoldalúság, a tényszerűség, az időszerűség és a tárgyilagosság, vagyis a belső pluralizmus követelményeit. A tájékoztatás - a műsor fajtájától függően - megvalósulhat egy műsorszámon (Médiatörvény 2. § 28. pont) belül, és megvalósulhat a naponta, hetente, kéthetente, illetve a nagyobb időközönként rendszeresen jelentkező műsorok összességében.
A Médiatörvény 4. § (2) bekezdése szerint a "műsorszámok összessége", illetve a műsorok "bármely tartalom vagy műfaj szerinti csoportja" nem állhat párt vagy politikai mozgalom, és azok nézetei szolgálatában. E szabály alapján a tartalmi befolyásolás vizsgálata a műsorfolyam egészére, illetve műsorcsoportokra vonatkozik.
A 4. § (3) és (4) bekezdései azt a kötelezettséget fogalmazzák meg, hogy a hírolvasók, tudósítók, a hírműsorok műsorvezetői a politikai hírhez véleményt, értékelő magyarázatot (a hírmagyarázatot kivéve) ne fűzzenek [(3) bekezdés]; és azt, hogy a véleményt, értékelő magyarázatot a hírektől megkülönböztetve kell közzétenni [(4) bekezdés].
A közszolgálati műsorszolgáltató a Médiatörvény 4. §-ával tartalmilag megegyező 23. § (2) bekezdése alapján rendszeresen, átfogóan, elfogulatlanul, hitelesen és pontosan köteles tájékoztatni a közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről. A 23. § (3) bekezdésben foglaltak szerint a közszolgálat feladata a műsorszámok és nézetek sokszínűségének, a kisebbségi álláspontok megjelenítésének és a műsorszámok változatosságának a biztosítása. A közszolgálati műsorszolgáltatók esetében tehát a médiatörvénybeli különös rendelkezés műsorszámok sokszínűségéről, változatosságáról szól, vagyis lehetővé teszi az egymást kiegészítő, illetve a meghatározott időközönként rendszeresen jelentkező műsorok együttes vizsgálatát.

A fenti - kiegyensúlyozott tájékoztatásra vonatkozó - követelmények súlyos sérelme esetén a Médiatörvény 49. §-a alapján a "kifejezésre nem juttatott álláspont képviselője" és a "sérelmet szenvedett" a műsorszolgáltatóhoz, annak sikertelensége esetén a Panaszbizottsághoz fordulhat. A sérelem bekövetkezhet, ha "a vételkörzet lakosságát foglalkoztató kérdésben egyoldalúan tájékoztat", ha egy "vitatott kérdésben egyetlen vagy egyoldalú álláspont megjelenítésére vagy kifejezésére ad lehetőséget" vagy egyéb más módon. Minden esetben jogalkalmazói mérlegelés kérdése, hogy a jogsértés olyan súlyú-e, amely az eljárás megindítását indokolja. A Médiatörvény 49. § (2) bekezdése - fő szabály szerint - a sérelmes közlés megjelenésétől (többszöri közlés esetén az utolsó ismétléstől) számított 48 órán belül teszi lehetővé az érintett számára a kifogás benyújtását, a 49. § (3) és (5) bekezdései pedig "műsorszámot" említenek. Ez utóbbi rendelkezések alapján a kifogást tevő az általa kiegyensúlyozatlannak vélt műsorszám(ok) miatt fordul a műsorszolgáltatóhoz, majd a Panaszbizottsághoz. A Panaszbizottság viszont a tájékoztatás kiegyensúlyozottságát - a műsor jellegétől függően - egy műsorszámban vagy a műsorok egy csoportjában, a rendszeresen jelentkező műsorok esetében pedig több, egymást követő műsorban vizsgálja.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Médiatörvény 49. §-a nem korlátozza aránytalanul az Alkotmány 61. § (2) bekezdését, mert - a fentiek alapján - lehetővé teszi a kiegyensúlyozottság több műsorszámban történő vizsgálatát és meghatározza a kifogás benyújtásának, valamint a kifogás sikertelensége esetén az ún. panaszjog gyakorlásának a határait. A 49. § (2) bekezdés rövid időt biztosít a kifogás benyújtására: a sérelmezett közléstől, többszöri közlés esetén az utolsó ismétléstől számított 48 órát (a külföldön élő, tartózkodó vagy működő személy esetében 8 napot). A kifogástétel jogával való visszaélést elkerülendő a 49. § (2) bekezdés alapján a kifogást tevő véleményének csupán a kifogásolt álláspont megjelenéséhez hasonló körülmények közötti ismertetését kérheti. Egyáltalán nem jogosult a kifogás benyújtására, ha lehetősége volt álláspontja kifejtésére, de azzal nem élt, vagy ha ugyanazon álláspont más képviselője már lehetőséget kapott a megszólalásra.
A Médiatörvény 49. § (3) bekezdésében foglalt fő szabály szerint a panasz benyújtására is viszonylag rövid idő, a műsorszolgáltató döntésének közlését követően 48 óra (külföldi esetében 12 nap) áll rendelkezésre. A panaszjog gyakorlásának további korlátját jelenti, hogy a Panaszbizottság határozata ellen jogorvoslatot kizárólag a műsorszolgáltató számára biztosít a Médiatörvény. "Az egyoldalú jogorvoslati lehetőséget az indokolja, hogy a megszólalási jogot önmagában nem lehet alanyi jogként értelmezni, jogi következményekkel pedig csak a műsorszolgáltató sújtható" - szól a törvény indokolása.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 49. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
A 38/1993. (VI. 11.) AB határozat rendelkező részében foglalt megállapítás szerint az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányossági vizsgálata eredményeképpen határozattal megállapíthatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezésének meg kell felelniük. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, a Médiatörvény 49. §-ának van olyan értelmezése, amely az Alkotmány 61. § (2) bekezdésének megfelel, ezért határozatának rendelkező részében meghatározta azt a jogszabály-értelmezést, amely esetében a kifogásolt rendelkezés az Alkotmánnyal összhangban van. Eszerint az Alkotmány 61. § (2) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 49. §-a alkalmazásakor a tájékoztatás kiegyensúlyozottságát - a műsor jellegétől függően - az egyes műsorszámon belül, illetve a műsorszámok összességében kell vizsgálni.

IV.

Az Alkotmánybíróság a következőkben a Médiatörvény 48. § (3) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta. E rendelkezés szerint a Panaszbizottság ügyrendje tartalmazza a 4. § alá nem tartozó panaszügyek elintézésének rendjét is. Az ilyen ügyekben a Panaszbizottság a panaszt megvizsgálja, és állásfoglalásáról tájékoztatja a panaszost, az érintett műsorszolgáltatót, és ha szükségesnek tartja, a közvéleményt is.

1. A Médiatörvény 48. § (3) bekezdése a Panaszbizottság ügyrendjére bízza az ún. egyéb panaszok esetében irányadó eljárási szabályok megalkotását. A Panaszbizottság ügyrendjét az ORTT állapítja meg [48. § (2) bekezdés]. A Médiatörvény nem határozza meg, hogy milyen normaszegés esetén fordulhat panasszal valaki a Panaszbizottsághoz, nem rendezi a követendő eljárási rendet, nem biztosít jogorvoslatot az érintettek számára, következésképpen nincsenek törvényi keretei annak a mozgástérnek, amelyen belül az ORTT a panaszeljárást szabályozhatja.
A határozat III.1. pontja alapján a Panaszbizottság létrejötte és működése a sajtószabadság jelentős korlátozását jelenti. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján "törvény kell az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához" [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.]. Ennek ellenére a Médiatörvény 48. § (3) bekezdése szerint nem törvény, hanem a jogszabálynak sem minősülő ügyrend rendelkezik az ún. egyéb panaszra vonatkozó eljárásról.
Az ORTT Panaszbizottságának ügyrendje és az egyes ügyekben eljáró tanácsok eljárási rendjének (a továbbiakban: Panaszbizottság ügyrendje) 1. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "a Panaszbizottság feladata az Rttv. 4. § (1) bekezdésének megsértése következtében indult, valamint a műsorszolgáltatók tevékenységével kapcsolatos egyéb panaszok elbírálása". Jelenleg a Panaszbizottság ügyrendjének 1. § (3) bekezdése alapján a Panaszbizottság egyéb panaszként bírálja el azokat a kérelmeket, amelyek nem a Médiatörvény 4. § (1) bekezdésének a hatálya alá tartoznak, hanem például a Médiatörvény 4. § (2)-(4) bekezdéseinek és az alapelvek [az alkotmányos rend tiszteletben tartása, az emberi jogok megsértésétől való tartózkodás, a kirekesztés és a gyűlöletkeltés tilalmát tartalmazó 3. § (2), (3) bekezdései és a vallási, hitbeli meggyőződést védő 5. §] sérelmét kifogásolják.
A Panaszbizottság ügyrendjének 1. § (3) bekezdése alapján továbbá lehetőség van "a törvényben nem rögzített, de a műsorszolgáltató tevékenységét érintő kifogások" benyújtására. Így a Panaszbizottság nem csupán a kiegyensúlyozottság tárgyában, hanem például fogyasztóvédelmi, reklámkorlátozó szabályok betartását követelő panaszok, személyiségi jogi kérelmek tárgyában, sőt, esztétikai és ízlésbeli kérdésekben is döntést hoz [A példákat lásd http://www.ortt.hu/panaszbiz.php?parent=1)]. Ezekben az ügyekben a Panaszbizottság törvényben meghatározott eljárási szabályok és az azokhoz kapcsolódó eljárási garanciák hiányában jár el.

2. A következőkben az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Médiatörvény 48. § (3) bekezdése tartalmi szempontból az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelően korlátozza-e a sajtószabadsághoz való jogot. Ahogyan azt a határozat III. 4. pontja megállapítja, a véleménypluralizmus érdekében a törvényhozó a Médiatörvény 4. §-ában megkövetelt kiegyensúlyozott tájékoztatás érvényesülésének a vizsgálatára hozta létre a Panaszbizottságot.
A Médiatörvény 47. § (1) bekezdése egyértelműen rendelkezik arról, hogy a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének (4. §) megsértése miatti panaszokat a testület Panaszbizottsága bírálja el. A Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alapján az ORTT jogosult eljárni azzal a műsorszolgáltatóval szemben, amely a Médiatörvényben "előírt feltételeket és előírásokat nem teljesíti vagy megsérti". Amíg a panaszbizottsági eljárás célja az, hogy az el nem hangzott vélemények elhangozhassanak egy adott műsorban, addig a műsorfolyam egészét vizsgáló ORTT eljárása során - többek között - bírság kiszabásával, a műsorszolgáltatási jogosultság gyakorlásának felfüggesztésével vagy akár a szerződés felmondásával szankcionálja a jogsértést elkövető műsorszolgáltatót. E két - akár párhuzamosan futó - eljárás mellett a Médiatörvény 48. § (3) bekezdésében hivatkozott egyéb panasz eljárásnak, amely pontosan meg nem határozott, a műsorszolgáltatók szerkesztési szabadságát közvetlenül érintő ügyek elbírálására ad hatáskört a Panaszbizottságnak, nincs alkotmányos célja.

Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította: a Médiatörvény 48. § (3) bekezdésének első mondata szükségtelenül, alkotmányosan indokolt cél nélkül korlátozza a sajtószabadsághoz való jogot, nem vizsgálhatta a jogkorlátozás arányosságát.

Mindezek alapján a Médiatörvény 48. § (3) bekezdése formai és tartalmi szempontból sem felel meg az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt, az alapjogok korlátozására vonatkozó követelményeknek. Egyrészt, mert - anélkül, hogy a Médiatörvény az alapjog korlátozás feltételeit meghatározná - a jogszabálynak nem minősülő ügyrendre bízza az egyéb panaszokkal kapcsolatos eljárási rend szabályozását. Másrészt, e rendelkezés szükségtelenül, alkotmányosan indokolt cél nélkül korlátozza az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében biztosított sajtószabadságot. Ezért az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 48. § (3) bekezdését az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján a jogbiztonság érdekében, a Panaszbizottság előtt folyamatban lévő ügyekre tekintettel 2007. június 30-i hatállyal megsemmisítette.

1. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, összhangban van-e az Alkotmány 61. § (2) bekezdésével a Médiatörvény 50. § (2) bekezdése, amely arra kötelezi a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét megsértő műsorszolgáltatót, hogy a megjelölt időpontban és módon, a Panaszbizottság állásfoglalásában foglaltaknak megfelelően értékelő magyarázat nélkül közölje a Panaszbizottság állásfoglalását, vagy adjon lehetőséget a kifogást tevőnek álláspontja megjelenítésére. Az indítványozó álláspontja szerint e rendelkezés "túl széles felhatalmazást ad a Panaszbizottságnak, illetve fellebbezés esetén a Testületnek. Nem csak a közlés időpontját, hanem annak módját is meghatározhatják. Az állásfoglalások pedig olyan értékelő megállapításokat tartalmaznak, melyek beavatkozást jelentenek a műsorok készítésébe, így a szerkesztésbe, a dramaturgiai és képi megoldásokba."

A Médiatörvény 50. § (2) bekezdése a tájékoztatás kiegyensúlyozottságának a megsértése esetén a Panaszbizottság által megjelölt időpontban és módon vagylagosan kétféle kötelezés előírását teszi lehetővé. A Panaszbizottság állásfoglalásának értékelő magyarázat nélküli közlését vagy a kifogást tevő álláspontja megjelenítésének lehetővé tételét. Mindkét eszköz egyidejűleg nem alkalmazható (BH 2005. 80).
Az Alkotmánybíróság jelen határozatában megállapította, hogy a Médiatörvény legitim cél, a kiegyensúlyozott tájékoztatás érvényre juttatása érdekében hozta létre a Panaszbizottságot. E cél érdekében a Panaszbizottság a műsor jellegétől függően egy műsorszámot vagy egy adott időtartamon belül a releváns műsorszámok összességét vizsgálva foglal állást. Az, hogy a Panaszbizottság megjelölheti azt az időpontot és módot, ahogyan az állásfoglalásában foglaltakat az elmarasztalt műsorszolgáltató közölni köteles, önmagában nem sérti a sajtószabadságot. Ha egy adott ügyben a Panaszbizottság a szerkesztői szabadságot sértő módot vagy például indokolatlanul hosszú időtartamot jelölne meg az általa megállapított közlemény közlésére, akkor a műsorszolgáltató a Médiatörvény 51. § (1) és (3) bekezdéseiben biztosított jogorvoslati utat igénybe véve fordulhat az ORTT-hez, majd a bírósághoz.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványozói kifogást, amely a Médiatörvény 50. § (2) bekezdésének a megsemmisítését az Alkotmány 61. § (2) bekezdésére tekintettel kérte.

2.1. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt az indítványi kifogást vizsgálta, amely szerint nincs összhangban a Pp. XX. és XXI. fejezetében foglaltakkal, és az Alkotmány 57. § (5) bekezdését is sérti a Médiatörvény 51. § (2) bekezdés második mondata, amely alapján az ORTT elmarasztaló határozatát, illetve ha az ORTT a műsorszolgáltató kérelmét elutasítja, a Panaszbizottság állásfoglalását azonnal teljesíteni kell.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az azonos szintű jogszabályok ütközése a rendes bírósági jogalkalmazás által feloldandó jogértelmezési kérdés, amely nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az Alkotmánybíróság az azonos szintű jogszabályok közötti ellentétet akkor vizsgálja, ha ez az ellentét egyben az Alkotmány valamely rendelkezését sérti, de "önmagában a jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt" [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176.].

Mivel az indítványozó a törvényi kollízión túl az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére is hivatkozott, az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta, hogy a Médiatörvény 51. § (2) bekezdése megfelel-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének, amely a törvényben meghatározottak szerint biztosítja a jogorvoslathoz való jogot az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogorvoslathoz való alkotmányos jog azt a követelményt támasztja a törvényhozóval szemben, hogy "az első fokon meghozott érdemi döntésekkel szemben, azt felülvizsgálandó, magasabb fórumhoz lehessen fordulni, illetve hatósági döntésekkel szemben rendelkezésre álljon a bírói út" [42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 551, 572.]. A jogorvoslás lehetőségét jelen esetben az ORTT mint másodfokon eljáró szerv előtti eljárás, továbbá az ORTT által meghozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata biztosítja. A jogorvoslatnak azonban hatékonynak kell lennie, ami azt is jelenti, hogy a "jogorvoslatot általában a határozat végrehajtását megelőzően kell biztosítani" [71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417, 426-427.]. Ez a követelmény a most vizsgált rendelkezésekben teljesül, hiszen a Médiatörvény 51. § (1) bekezdése alapján a Panaszbizottság állásfoglalása ellen a műsorszolgáltató jogorvoslati kérelmével az ORTT-hez fordulhat, és e kérelem halasztó hatályú. A Médiatörvény 51. § (2) bekezdése arra az esetre vonatkozik, amikor a másodfokon eljáró ORTT elmarasztaló határozatot hoz, illetve ha az ORTT a műsorszolgáltató kérelmét elutasítja, és ezzel az első fokon eljárt Panaszbizottság állásfoglalását jóváhagyja határozatában. Ezekben az esetekben az ORTT elmarasztaló határozatát vagy a Panaszbizottság állásfoglalását azonnal teljesíteni kell.

A jogorvoslatnak "az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében megfogalmazott követelmények kielégítése szempontjából elég egyfokúnak lennie" [953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432, 434.] és az alapvető jog érvényesüléséhez "hozzátartozik az, hogy általában, fő szabály szerint a jogorvoslat kezdeményezése a sérelmezett döntés végrehajthatóságára halasztó hatályú". Sem az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből, sem pedig az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből nem következik viszont az, hogy "a jogorvoslati eljárásban már felülbírált közigazgatási határozat végrehajtására a bírói ellenőrzés kezdeményezésének önmagában halasztó hatályt kell biztosítani" (ABH 1996, 434-435.).
Adott esetben azonban, ha a közigazgatási perben eljáró bíró indokoltnak látja a megtámadott közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését, azt a Pp. 332. § (3) bekezdésének megfelelően - kérelem alapján - bármikor elrendelheti [2/2006. Közigazgatási jogegységi határozat, MK 2006/49.].

Mindezek alapján az, hogy a Médiatörvény 51. § (2) bekezdése a végrehajthatóságot halasztó joghatást mellőzi, nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, mert ez a követelmény az Alkotmány által megkövetelt (egyfokú) jogorvoslat kimerítése során teljesül, a végrehajtás bírói felfüggesztésének lehetőségét pedig törvény (a Pp.) biztosítja.

2.2. Az indítványozó a Médiatörvény 51. § (2) bekezdés második mondatát alkotmánysértőnek tartja, mert a halasztó hatály hiánya miatt lehetőség van "két, egymásnak ellentmondó tartalmú, egymással rivalizáló törvényes közlemény - egy államigazgatási határozat és egy jogerős bírósági ítélet - egymást követő megjelenésére a legnagyobb nyilvánosság előtt". Ez pedig sérti a műsorkészítésben résztvevő munkatársak jó hírnevét.

Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
A kifogásolt rendelkezés az ORTT elmarasztaló határozatának, amennyiben az ORTT a műsorszolgáltató kérelmét elutasítja, a Panaszbizottság állásfoglalásának azonnali teljesítésére kötelez. A Panaszbizottság, a másodfokon eljáró ORTT és a közigazgatási határozat jogszerűségét felülvizsgáló bíróság a műsor típusától függően az egyes műsorszámoknak és adott műsorszámok összességének a kiegyensúlyozottságáról hoz döntést. E döntések közzététele önmagában nem eredményezi az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének a sérelmét. Ha az ORTT a Médiatörvény 51. §-a alapján jár el, eljárására a Ket. rendelkezései - a Médiatörvényben foglalt eltérésekkel - irányadóak. Amennyiben az ORTT határozatát a bíróság felülvizsgálja, a bíróság döntése az ORTT-re (és a Panaszbizottságra) is kötelező. A bírói út tehát az első és a másodfokon médiaügyekben hozott döntésekben foglalt esetleges tévedések orvoslására szolgál.

Az Alkotmánybíróság ezért elutasította azt az indítványi kifogást, amely a Médiatörvény 51. § (2) bekezdése második mondatának a megsemmisítését az Alkotmány 59. § (1) bekezdésére tekintettel kérte.

2.3. Az indítványozó a Médiatörvény 51. § (2) bekezdés második mondatát az Alkotmány 61. §-ába ütközőnek tartja, mert a kiegyensúlyozottság kérdésében hozott, adott esetben egymásnak ellentmondó ORTT határozat és jogerős bírósági ítélet egymást követő közlése sérti "a közvélemény hiteles és valós tájékoztatásához, tájékozódásához fűződő fontos közérdeket, mely alkotmányos alapjogból fakad".

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kiegyensúlyozottság tárgyában hozott közigazgatási határozat és azt követően az annak jogszerűségét felülvizsgáló bírósági határozat közlése nem korlátozza, sőt, elősegíti a politikai közösség tagjainak tájékozódását. A határozatok nyilvános közlése nélkül nem volna lehetőség a kiegyensúlyozottsági követelményt értelmező Panaszbizottság, ORTT és a bíróság joggyakorlatának nyomon követésére, és az egyes ügyekben hozott döntések indokainak a megismerésére. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványi kifogást, amely a Médiatörvény 51. § (2) bekezdése második mondatának megsemmisítését az Alkotmány 61. §-ára tekintettel kérte.

VI.

1. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Nem elég az Alkotmány rendelkezésére hivatkozni, meg kell indokolni, hogy az Alkotmány rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti (472/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1655.). Az Alkotmánybíróság visszautasította a Médiatörvény 50. § egészének a megsemmisítésére irányuló indítványi részt, mert az indítványozó a kifogásolt rendelkezés egyes bekezdéseire vonatkozóan nem terjesztett elő határozott kérelmet.
2. Az Alkotmánybíróság visszautasította a beadványnak azt a részét is, amelyben az indítványozó a vonatkozó alkotmányos szakasz(ok) pontos megjelölése nélkül kérte a Médiatörvény 51. § (4) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését.
3. Visszautasította továbbá azt az indítványi kérelmet, amelyben a panaszos azt kérte az Alkotmánybíróságtól, "hogy kellő garanciák híján az alkotmányos védelem szempontjából nyilvánítsa aggályosan hiányosnak" a Médiatörvény 49. § (6) bekezdését. Az Alkotmánybíróság e kifogásokat az Abtv. 22. § (1) bekezdése alapján - határozott kérelem hiányában - nem tekintette érdemben elbírálható indítványi elemeknek.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 29. § b) pontja alapján, hatásköre hiányában visszautasította az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 49. § (6) bekezdése kapcsán az ORTT gyakorlatát kifogásoló indítványrészt.

4. Végül az Ügyrend 29. § b) pontja alapján, hatásköre hiányában visszautasította az Alkotmánybíróság az indítványozónak azt a kérelmét is, hogy alkotmánybírósági határozat mondja ki: "a politikai pártok semmilyen formában nem avatkozhatnak be a közszolgálati média működésébe, a Panaszbizottságnál kizárólag állampolgárok tehetnek panaszt jogos egyéni érdekeit védelmében".

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Budapest, 2007. január 16.

Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k., alkotmánybíró	Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró	Dr. Harmathy Attila s. k., alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró	Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró	Dr. Kukorelly István s. k., előadó alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása

Egyetértek a határozat rendelkező részében foglaltakkal, azonban fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a Médiatörvény 48. § (3) bekezdése szerinti ún. "egyéb panaszok" eljárás - annyiban, amennyiben ennek során a Médiatörvény alapelveinek (az Alkotmány tiszteletben tartása, az emberi jogok megsértésétől való tartózkodás, a kirekesztés és a gyűlöletkeltés tilalma, a vallási és hitbeli meggyőződés tiszteletben tartása) megsértését panaszolják - olyan korlátját jelenti a véleménynyilvánítási szabadságnak, amely tartalmilag összeegyeztethető azokkal a nemzetközi jogi koordinátákkal, amelyek között Magyarország a véleménynyilvánítási szabadságot biztosítani köteles.
A véleménynyilvánítási szabadságnak fenti tartalmú, természetes korlátai egybeesnek azokkal, amelyeket az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 19. cikke és az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikke is tartalmaz, különös tekintettel arra, ahogyan azokat az Emberi Jogok Bizottsága vagy utóbbi esetében az Emberi Jogok Európai Bírósága értelmezte a közrend, közerkölcs és mások jogainak vagy jóhírének védelme címén, egy demokratikus társadalomban szükséges mértékig alkalmazható korlátozásokat és megszorításokat. A gyűlöletkeltés elleni fellépést illetve annak a nemzeti jogszabályrendszernek a megteremtését vagy kibővítését, amelyik a jogállamiság szabályait figyelembe véve megakadályozza, hogy a szólásszabadság mögé a legalapvetőbb emberi jogok megsértői rejtőzzenek az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága, illetve a Rasszizmus és Intolerancia Elleni Európai Bizottság (ECRI) több határozatukban is sürgették. A Miniszteri Bizottság ajánlásai közül mindenekelőtt az ún. gyűlöletbeszédről szóló, 1997. október 30-án elfogadott, n°(97)20 ajánlás a legfontosabb, amelynek hét elve - az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatát is szintetizálva - részletesen felsorolja azokat a feltétlenül megteendő, illetve a szükséges esetben ezeken túl is tehető lépéseket, amelyek kiemelkedő fontosságú terepe a média. Emellett a válaszjogról szóló, 2004. december 15-én elfogadott n° (2004)16 ajánlást, a médiáról és a tolerancia kultúrájáról 1997. október 30-án elfogadott n°(97)21 ajánlást illetve az ugyanezen a napon elfogadott, az erőszak tükröződéséről az elektronikus médiában című, n° (97)19 ajánlást tartom irányadónak, külön is kiemelve előbbiben a 2. pontban foglaltakat, utóbbiban pedig a 3. irányelv ii. és iii. pontjait. Az ECRI esetében - ezzel egybevágóan - a 2002. december 13-án elfogadott, a rasszizmus és a faji megkülönbözetés elleni nemzeti jogalkotásokról szóló n° 7 illetve az antiszemitizmus elleni harcról 2004. június 25-én elfogadott n° 9 ajánlás tartalmaz szabályokat a médiumokra irányuló, illetve az állami szubvenciók feltételhez kötésére és a szubvenció megvonására vonatkozó szabályokat, az ezeket az elveket be nem tartókkal szemben. Az ECRI-nek Magyarországról készített, 1999. június 18-án elfogadott, a magyar Kormány által tudomásul vett, CRI(2000)5 jelzetű, n° 2. országjelentésében foglalt 11. és 23-24. paragrafusai (amelyeket a jelentéshez csatolt melléklet tanúsága szerint, egyes egyéb paragrafusoktól eltérően nem is vitatott a Kormány), szintén alátámasztják az ún. egyéb panaszok eljárásnak a tartalmi fontosságát.
Így tehát a megsemmisítés - nézetem szerint - ebben az esetben szükségképpen jogalkotási feladatot eredményez.

Budapest, 2007. január 16.

Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

AB határozat (2007. június)

58/B/1997. AB határozat

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában - dr. Kovács Péter és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt 2007. december 31-i hatállyal megsemmisíti.

A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 136. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:

"136. § (1) A VI. fejezet 13. címe, a VI/A. fejezet, a VII. fejezet, valamint a 135. § alkalmazásában a Testület közigazgatási ügyben eljáró szerv, eljárására az e §-ban foglalt eltérésekkel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt kell alkalmazni."

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, mert nem biztosította törvényben, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályáztatás során az Alkotmány 61. § (2) bekezdésének megfelelően érvényesüljön a sajtószabadság. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn továbbá azért is, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének megfelelő, a műsorszolgáltatási jogosultság elnyeréséről szóló jogalkalmazói döntések teljes körű, érdemi bírósági felülvizsgálatának lehetőségét.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2007. december 31-ig tegyen eleget.

3. Az Alkotmánybíróság a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 33. § (4) bekezdése, 47. § (1) bekezdés második mondata és 112. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

4. Az Alkotmánybíróság a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 33. §-ával kapcsolatban benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményező indítványt elutasítja.

5. Az Alkotmánybíróság a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 55. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

6. Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény 16. § (1) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

I n d o k o l á s

Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatörvény) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Jelen eljárásban az Alkotmánybíróság az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT), a Panaszbizottság, valamint a Magyar Rádió Közalapítvány, a Magyar Televízió Közalapítvány és a Hungária Televízió Közalapítvány (a továbbiakban: közalapítványok) kuratóriumai tagjainak jelölésére, továbbá a műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatására vonatkozó szabályok alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kezdeményező indítványokat bírálta el. Az Alkotmánybíróság ezeket a beadványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdésének megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

1.1. Az Alkotmány 61. §-át és a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban foglalt követelményeket sértőnek tartják az indítványozók, hogy a Médiatörvény 33. § (4) bekezdése alapján az ORTT tagjait az országgyűlési képviselőcsoportok jelölik. Ugyanezen az alapon támadják az indítványozók a Médiatörvény 55. §-a egészét, tartalmilag azonban csak az 55. § (5) bekezdését, amely alapján a közszolgálati műsorszolgáltatók közalapítványi kuratóriumaiba választható tagok felét országgyűlési képviselőcsoportok jelölik. Alkotmánysértőnek tartják azt is, hogy a Médiatörvény 47. § (1) bekezdés második mondata alapján a Panaszbizottság tagjait az ORTT bízza meg, mert ezáltal a törvény "közvetve a pártok jelöltjeinek biztosít kizárólagos befolyást a Panaszbizottság tagjainak megbízásában".

1.2. A 7/2004. (III. 24.) AB határozatra hivatkozva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte néhány indítványozó, mert a Médiatörvény 33. §-a nem tartalmaz szabályt arra vonatkozóan, hogy az ORTT megbízatásának megszűnése és az új testület megválasztása közötti időtartamban ki és hogyan látja el a nélkülözhetetlen hatósági feladatokat.

2. Több indítványozó kérte a Médiatörvény 112. § (1) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését.

2.1. Az ORTT képviseletében benyújtott indítvány szerint a Médiatörvény e rendelkezésében az ORTT polgári jogi jogalanyisága összemosódik a hatósági jogkörrel. Az indítvány az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, az Alkotmány 9. §-át, továbbá 13. § (1) bekezdését sértőnek tartja, hogy a műsorszolgáltatási szerződés kötelező felmondására - a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés f) pontja értelmezésének megfelelően - államigazgatási eljárás során vagy annak eredményeképpen kerül sor. Az indítvány a Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "A VI. fejezet 12. címe" szövegrész megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól, mondván e rendelkezés megsemmisítése kevésbé érintené a Médiatörvény struktúráját és a szankciórendszert, mint a 112. § érintett szabályainak megsemmisítése.

2.2. Egy másik indítvány a Médiatörvény 112. §-ának egészét támadta, de valójában csak a 112. § (1) bekezdésével kapcsolatban fogalmazott meg alkotmányossági aggályokat. Ez alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint az 57. § (1) bekezdésére tekintettel az 50. § (2) bekezdésébe ütköző módon a Médiatörvény csupán felsorolja az ORTT által kiszabható szankciókat, de nem ad eligazítást arra nézve, hogy az egyes jogsértések elbírálása során az ORTT milyen szempontok szerint választ az alkalmazható joghátrányok közül. Emellett, a kifogásolt rendelkezés nem ad lehetőséget a rendes bíróságoknak az ORTT határozat tartalmi felülvizsgálatára. Az indítványozó szerint a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés d) pontja akkor is ellentétes az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével és 57. § (1) bekezdésével, ha a 112. § (1) bekezdésének teljes szövege nem bizonyul alkotmánysértőnek. E pont ugyanis a kötbért mint polgári jogi jogkövetkezményt közigazgatási szankcióként határozza meg. Következésképpen a kötbér szankciót kiszabó jogerős közigazgatási határozatot a bíróság nem képes érdemben felülvizsgálni.

2.3. Az indítványozók egyike szerint az Alkotmány 61. §-ával ellentétes, hogy e rendelkezés alapján az ORTT panasz nélkül is folytathat "panasz-eljárást", vagyis hivatalból vizsgálódhat.

2.4. Egy másik indítvány úgy érvel, hogy az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből fakadó önrendelkezési joggal ellentétes a Médiatörvény 112. § (1) bekezdése, mert lehetővé teszi, hogy az ORTT az emberi jogaiban sértett személytől függetlenül vagy akár az ő kifejezett akarata ellenére is eljárhat és megállapíthatja valamely emberi jog megsértését. Az indítványozók szerint a Médiatörvény e rendelkezése az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményének sem felel meg, mert az alapján az ORTT megállapíthatja az "alkotmányos rend" megsértését. A Médiatörvényben hivatkozott "alkotmányos rend" megsértése alkalmatlan arra, hogy arra alapozva az ORTT mint közigazgatási szerv szankciót alkalmazzon. Végül az indítványozók a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Reklámtörvény) 16. § (1) bekezdésével kapcsolatban alkotmányossági követelmény megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól, mert a Reklámtörvény nem mondja ki, hogy a személyhez fűződő jogot sértő reklámok kapcsán reklámfelügyeleti eljárás csak kérelemre indulhat.

2.5. Az egyik indítvány az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvével és az Alkotmány 61. §-ával ellentétes jogalkotói mulasztásnak tartja, hogy a Médiatörvény nem írja elő kötelező jelleggel az ORTT számára az országos televíziós műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatásának értékelési elveit, hanem azt az ORTT által kidolgozandó pályázati felhívásra bízza, anélkül, hogy a pályázati felhívásban foglaltak megsértését szankcionálná.

2.6. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére és az Alkotmány 61. §-ára hivatkozva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az indítványozó azért is, mert a Médiatörvény nem biztosít jogorvoslati lehetőséget az ORTT-nek a műsorszolgáltatási jogosultságok pályáztatásával kapcsolatos döntésével szemben.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."

"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."

"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. [...]

(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

"61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát."

2. Az indítvány által kifogásolt jogszabályi rendelkezések:

Médiatörvény

"33. § (4) A Testület többi tagját az Országgyűlési képviselőcsoportok jelölik. Minden képviselőcsoport egy-egy tagot jelölhet. Ha a kormánypárti vagy ellenzéki oldalon csak egy képviselőcsoport van, az a képviselőcsoport két tagot jelölhet."

"47. § (1) A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének (4. §) megsértése miatti panaszokat a Testület Panaszbizottsága (a továbbiakban: Panaszbizottság) bírálja el. A Panaszbizottság tagjait - öt évre szólóan - a Testület bízza meg."

"55. § (5) Az Országgyűlés által a kuratóriumba választható tagok felét a kormánypárti, másik felét az ellenzéki képviselőcsoportok jelölik úgy, hogy minden képviselőcsoport legalább egy jelöltjét meg kell választani."

"101. § (2) Megegyezés hiányában a versengő pályázatok közül a Testület a pályázat kiírásakor nyilvánosságra hozott értékelési elvek szerint dönt."

"VI. fejezet 12. cím

A törvény vagy a szerződés megszegése

112. § (1) Ha a műsorszolgáltató az e törvényben, illetve a szerzői jogról szóló törvényben, valamint a műsorszolgáltatási szerződésben és a rádióengedélyben előírt feltételeket és előírásokat nem teljesíti vagy megsérti, illetőleg ha műsorszolgáltatóval a cselekmény elkövetésekor munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban lévő személy bűnösségét a Btk. 329. §-ában meghatározott bűncselekmény miatt jogerős ítélet állapította meg, a Testület

a) felhívja a műsorszolgáltatót a sérelmezett magatartás megszüntetésére,

b) írásbeli figyelmeztetésben megállapítja a jogsértést, és felhívja a műsorszolgáltatót a jogsértés megszüntetésére, illetve arra, hogy a jövőben tartózkodjon a jogsértéstől,

c) meghatározott időre, de legfeljebb harminc napra felfüggeszti a műsorszolgáltatási jogosultság gyakorlását,

d) érvényesíti a szerződésben megállapított kötbért,

e) a közszolgálati műsorszolgáltatóval, a bejelentés alapján műsorszolgáltatást végző műsorszolgáltatóval szemben, illetve a Panaszbizottság kezdeményezésére bírságot szab ki a 135. § szerinti összeghatárok között,

f) azonnali hatállyal felmondja a szerződést. [...]

(4) Azonnali hatállyal kell felmondani a szerződést, ha

a) a szerződést nem lehetett volna megkötni, és a jogsértő állapot még fennáll,

b) a szerződés a törvény VIII. fejezetében foglaltakat sérti, és a jogosult a jogsérelmet a Gazdasági Versenyhivatal, illetve a Testület határozatában foglaltak szerint száznyolcvan napon belül nem orvosolta,

c) a szerződés megkötése óta másodszor kellene az (1) bekezdés b) pontja szerinti írásbeli figyelmeztetést alkalmazni."

"136. § (1) A VI. fejezet 12. és 13. címe, a VI/A. fejezet, a VII. fejezet, valamint a 135. § alkalmazásában a Testület közigazgatási ügyben eljáró szerv, eljárására az e §-ban foglalt eltérésekkel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt kell alkalmazni."

Reklámtörvény

"16. § (1) A reklámfelügyeleti eljárás kérelemre vagy hivatalból indul."

III.

Az Alkotmánybíróság jelen eljárásban az ORTT, a Panaszbizottság, továbbá a közalapítványok kuratóriumai tagjainak jelölésére, valamint a műsorszolgáltatási engedélyek kibocsátására és a műsorszolgáltatási tevékenység felügyeletére vonatkozó szabályok alkotmányosságát vizsgálta.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság elsőként az ORTT tagjaira vonatkozó jelölési szabályokat vetette össze az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdéseivel.

Az indítványozók álláspontja szerint a Médiatörvény 33. § (4) bekezdése, amely alapján az ORTT tagjait az országgyűlési képviselőcsoportok jelölik, sérti az Alkotmány 61. §-át és a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban foglalt alkotmányos követelményt, mert lehetővé teszi, hogy a parlamenti pártok a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakoroljanak.

1.1. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításhoz. A sajtó számára speciális védelmet nyújtó Alkotmány 61. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát. "[A] sajtószabadság nemcsak a nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és televízióra is" [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 61.].

Azt, hogy a rádió és televízió működését érintően a nyomtatott sajtóhoz képest speciális előírások léte indokolt, több tényező alátámasztja. Egyfelől az állami tulajdonú földfelszíni frekvenciák használata, másfelől az a tény, hogy a rádió és televízió szervezetek egy része közpénzből működik, végül az az általánosan elfogadott vélekedés, hogy a rádiós és televíziós műsorszolgáltatás véleményformáló hatása és a mozgóképek, hangok, élő tudósítások meggyőző ereje sokszorosa az egyéb információs társadalmi szolgáltatások gondolkodásra ható erejének [Lásd 1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABK 2007. január, 3, 6.].

A magyar alkotmányos rendszerben ezért a sajtószabadság állam általi elismerése mellett megjelentek a rádió- és televízió szervezetek szabadságát és a véleménypluralizmust biztosító szabályok. Ezek szükségességét az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában a következőképpen fogalmazta meg: "A véleménynyilvánítási szabadságot a rádió és televízió esetében (...) jogilag részletesen szabályozott szervezeti megoldásokkal kell biztosítani. A szervezeti megoldások alkotmányosságát az minősíti, hogy elvileg képesek-e biztosítani a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre juttatását, valamint a közérdeklődésre számot tartó eseményekről és tényekről való elfogulatlan tájékoztatást" (ABH 1992, 227, 230.).

1.2. A műsorszolgáltatók szempontjából a műsorszolgáltatási jogosultságot odaítélő és a műsorszolgáltatási tevékenységet felügyelő ORTT létrejöttére vonatkozó előírások a sajtószabadsághoz való jogot korlátozzák. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy ezek a szabályok az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelően, alkotmányos cél érdekében (szükségesség) és a céllal arányos módon korlátozzák-e az Alkotmány 61. § (2) bekezdését.

A jogalkotó a Médiatörvényben azzal a céllal hozta létre az ORTT intézményét, hogy az az állami tulajdonú frekvenciákat hasznosítsa, a műsorszolgáltatásra vonatkozó pályázatokat elbírálja, ennek eredményeképpen a műsorszolgáltatási jogosultságot odaítélje, a frekvenciát nem használó műsorterjesztőket pedig nyilvántartásba vegye. Az Országgyűlés döntése alapján az ORTT feladata annak vizsgálata, hogy a műsorszolgáltató a műsorszórási engedélynek és a jogszabályoknak megfelelően működik-e [1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABK 2007. január, 3, 6.].

Az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy a műsorszolgáltatók sajtószabadságnak megfelelő, állami beavatkozástól mentes szabad működésének fontos garanciája, hogy az ORTT mint médiahatóság független módon, kizárólag a törvénynek alárendelten működjön. A 37/1992. (VI. 10.) AB határozat szerint "az államtól való szabadság azt kívánja meg, hogy se a parlament, se a Kormány ne juthasson a műsor tartalmát befolyásolni képes szervezetben meghatározó befolyáshoz; ahogy politikai pártok, azonos feladatra vagy ugyanazon érdek képviseletére létrejött csoportok befolyása sem lehet meghatározó" (ABH 1992, 227, 231.). Az Alkotmánybíróság ezért a következőkben azt vizsgálta, hogy az ORTT tagok jelölésére vonatkozó szabályok elvileg képesek-e a függetlenség biztosítására, vagyis e rendelkezések alkalmasak-e a fent megjelölt jogalkotói cél elérésére.

1.3. Az ORTT az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében biztosított sajtószabadságból következően egy a döntéseit önállóan hozó, kizárólag az Országgyűlésnek felelős intézmény [Médiatörvény 32. § (1) bekezdés]. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. § (3) bekezdés b) pontja szerint az ORTT autonóm államigazgatási szerv. Az ORTT működésének költségeit nem a központi költségvetés, hanem a Műsorszolgáltatási Alap fedezi. Az ORTT "egy sajátos állami szervtípus" [1/2005. (II. 4.) AB határozat, ABH 2005, 64, 36-37.].

Az ORTT kétféleképpen vizsgálhatja a műsorszolgáltatók műsorainak tartalmát. Az egyes műsorszámok kapcsán a Panaszbizottsághoz beérkező panasz alapján indult eljárásban az ORTT a másodfok [Médiatörvény 51. § (1) bekezdés]. A Médiatörvény 112. § (1) bekezdésének megfelelően "a műsorfolyam egészét vizsgáló ORTT eljárása során - többek között - bírság kiszabásával, a műsorszolgáltatási jogosultság gyakorlásának felfüggesztésével vagy akár a szerződés felmondásával szankcionálja a jogsértést elkövető műsorszolgáltatót" (ABK 2007. január 3, 9). Mindkét esetben garanciális jelentőségű, hogy az ORTT határozatát a bíróság - kérelemre - felülvizsgálja. Az, hogy a Médiatörvény biztosítja az ORTT műsorszolgáltatás törvényességével kapcsolatos érdemi döntésével szembeni bírói utat, megfelelő garanciát nyújt arra, hogy az ORTT-n keresztül a parlamenti pártok a műsorok tartalmára ne gyakorolhassanak meghatározó befolyást. Az ORTT-nek, illetve a parlamenti pártoknak a műsortartalom befolyásolására vonatkozó szándéka ugyanis bírósági eljárás tárgya lehet, amelynek során az ítélkező bíró pártatlanul és függetlenül köteles döntést hozni [Alkotmány 50. § (3) bekezdés] arról, hogy a határozat megfelel-e a sajtószabadság követelményeinek.

1.4. Külön vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy a Médiatörvény rendelkezései megfelelő módon garantálják-e az ORTT tagjainak függetlenségét. A Médiatörvény 31. § (2) bekezdése szerint az ORTT tagjai is csak a törvénynek vannak alárendelve, és tevékenységük körében nem utasíthatók. Az önálló és befolyásmentes működést biztosítja, hogy a tagok "mandátuma" szabad, nem hívhatók vissza. A politikai és gazdasági összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok (Médiatörvény 34-35. §§) a függetlenség további garanciái.

Az Országgyűlés által megválasztott ORTT tagok mandátuma elválik a törvényhozási ciklustól. Az ORTT tagjait a parlament négy évre választja ugyan, de a Médiatörvény megalkotásakor az Országgyűlés nem igazította saját megbízatásához az ORTT tagjainak megválasztását. Ezek a törvényi rendelkezések elvileg képesek biztosítani az ORTT tagok függetlenségét, és kizárják, hogy a parlamenti pártok formálisan érvényesíthessék befolyásukat.

A Médiatörvény 33. § (3) és (4) bekezdései alapján az ORTT elnökét a köztársasági elnök és a miniszterelnök együttesen, tagjait a képviselőcsoportok jelölik. A jelöltek megválasztásához az országgyűlési képviselők többségének szavazata szükséges [33. § (1) bekezdés].

Az Alkotmánybíróság már több határozatában hangsúlyozta, hogy a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet. [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33.; 22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 182, 186.; 25/1995. (V. 10.) AB végzés, ABH 1995, 427, 428.; 18/B/2002. AB határozat, ABH 2002, 1367, 1369.]. Ez azt jelenti, hogy alapvetően az országgyűlési képviselők feladata a közösségi döntések meghozatala. Ezek közé tartozik számos, az Alkotmányban vagy az egyes törvényekben létrehozott intézmények tisztségviselőinek a megválasztása. A képviselőcsoportok jelölési joga önmagában valóban nem garantálja az ORTT függetlenségét. Sőt, az Alkotmány 3. § (3) bekezdésével, a pártok közvetlen közhatalom gyakorlására vonatkozó tilalommal volna ellentétes, ha a képviselőcsoport jelölési joga egyben döntési jogot jelentene. A frakciók jelölése azonban nem jelenti egyszersmind az ORTT tagnak javasolt személy automatikus megválasztását. Az a tény, hogy a parlamenti képviselők szavaznak az ORTT tagjairól biztosítja, hogy a személyekről való döntés demokratikus eljárás eredménye. A képviseleti demokrácia alapelve a szabad mandátum, a parlamenti képviselő jogilag nem lehet köteles meghatározott módon szavazni [15/2007. (III. 9.) AB határozat, ABK 2007. március, 233, 237.]. A képviselők tehát szabadon döntenek arról, hogy szavazatukkal támogatják a jelölt személyek megválasztását vagy sem.

Az Alkotmánybíróság a 22/1999. (VI. 30.) AB határozatban a fenti érvekkel részben egybehangzó indokokkal utasította el azt az indítványt, amely a közalapítványi kuratóriumok elnökségi tagjainak a jelölésére és választására vonatkozó szabályokat az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdéseit sértőnek találta (ABH 1999, 176.). Később nem minősült alkotmányellenesnek az a jogszabály sem, amely alapján az MTI Rt. Tulajdonosi Tanácsadó Testületi tagokat a képviselőcsoportok jelölik és a tagoknak jelölt személyekről az országgyűlési képviselők többsége dönt [738/B/1997. AB határozat, ABH 2005, 734.]. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben sem találta megalapozottnak a Médiatörvény 33. § (4) bekezdése alkotmányellenességére vonatkozó érveket, ezért a rendelkezés megsemmisítését kezdeményező indítványt elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a Médiatörvény 47. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta. E rendelkezés második mondata alapján a Panaszbizottság tagjait - öt évre szólóan - az ORTT bízza meg. Az Alkotmánybíróság a jelen határozat III.1. pontjában foglalt indokok alapján arra a következtetésre jutott, hogy az ORTT tagok jelölésére és választására vonatkozó szabályok elvileg képesek biztosítani az ORTT és a testületi tagok függetlenségét.

A Panaszbizottság tagjainak mandátuma elválik az ORTT tagok mandátumától, mert az előbbiek megbízatása öt évre szól, az utóbbiakat pedig négy évre választja az Országgyűlés. A tagok függetlenek, csak a törvénynek vannak alárendelve, és a tevékenységük végzése során nem utasíthatók [47. § (2) bekezdés]. A Médiatörvényben foglalt összeférhetetlenségi szabályok a függetlenség további garanciái [47. § (3) bekezdés]. A Médiatörvény felhatalmazása alapján megalkotott, az ORTT Panaszbizottságának Ügyrendje és az egyes tanácsok eljárási rendjének 8. §-a alapján a Panaszbizottság soros elnöke "véletlenszerű kiválasztási módszert" alkalmaz az adott ügyben eljáró panaszbizottsági tanács elnöke és két tagja kiválasztásakor. Egy műsorszám, illetve a műsorszámok összességének a vizsgálata kapcsán hozott panaszbizottsági állásfoglalás ellen jogorvoslati kérelemmel az ORTT-hez lehet fordulni, az ORTT határozat felülvizsgálata pedig bíróságtól kérhető [Médiatörvény 49-51. §§, 1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABK 2007. január, 3.].

Ez azt jelenti, hogy az ORTT és azon keresztül a parlamenti pártok formális befolyásgyakorlását a Médiatörvény több, fent idézett rendelkezése kizárja, egy a műsorok tartalmát érintő informális befolyásgyakorlás pedig az érdemi döntést felülvizsgáló bírósági eljárás tárgya lehet. Mindezek alapján megállapítható, hogy a Médiatörvény 47. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 61. § (2) bekezdését, mert a Médiatörvény Panaszbizottságra vonatkozó szabályai összességükben elvileg képesek biztosítani a tagok függetlenségét.

3. Az indítványozók a Médiatörvénynek a közalapítványi kuratóriumok tagjainak a jelölésére vonatkozó 55. § (5) bekezdése megsemmisítését is kezdeményezték.

Az Alkotmánybíróság a 22/1999. (VI. 30.) AB határozatában már vizsgálta a Médiatörvény 55. § (5) bekezdését. E határozatában az Alkotmánybíróság az e rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította, de egyben megállapította, hogy a rendelkezés alkalmazásakor alkotmányos követelmény, hogy nem vehetők számításba sem a kormánypárti, sem az ellenzéki oldalon azok az elnökségi, illetőleg testületi tagok, akiket olyan képviselőcsoport javaslatára választott az Országgyűlés, amely képviselőcsoport időközben megszűnt.

Mivel az indítványozó a Médiatörvény 55. § (5) bekezdését a szabad véleménynyilvánítás joga [az Alkotmány 61. § (1) bekezdése] szempontjából - a 22/1999. (VI. 30.) AB határozatban már elbírált alkotmányos összefüggésre hivatkozva - tartotta alkotmányellenesnek, az Alkotmánybíróság az indítványt e részében ítélt dolognak tekintette és az Ügyrend 31. § c) pontja alapján az eljárást e tekintetben megszüntette.

4. Több indítványozó a 7/2004. (III. 24.) AB határozatban foglalt érveket alapul véve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, mert a Médiatörvény 33. §-a nem tartalmaz szabályt arra vonatkozóan, hogy az ORTT megbízatásának megszűnése és az új testület megválasztása közötti időtartamban ki és hogyan látja el a nélkülözhetetlen hatósági feladatokat.

A 7/2004. (III. 24.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azért állapította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság lényeges elemét alkotó jogbiztonság sérelmét, mert a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének átszervezése "a legfontosabb hatósági jogkörök gyakorlását meghatározatlan ideig" ellehetetlenítette, vagyis az Országgyűlés a jogszabály megalkotásával maga idézett elő olyan helyzetet, amely azt eredményezte, hogy a közigazgatási szerv előre nem látható ideig nem tudott eleget tenni a törvényben előírt kötelezettségeinek.

A Médiatörvény 33. §-a az ORTT tagjainak a jelöléséről és választásáról tartalmaz rendelkezéseket. Az indítványozók szerint a szabályozás azért "hiányos", mert nem rendelkezik arra a megtörtént esetre nézve, hogy a miniszterelnök és a köztársasági elnök nem tud megállapodni az ORTT elnökjelöltjének a személyében.

Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a közalapítványi kuratóriumok tagjainak a jelöléséről szóló 22/1999. (VI. 30.) AB határozatban hangsúlyozta, "[n]em alkotmányossági kérdés az, ha a jelöltállítási és a választási eljárás esetenként nem működik. A mechanizmus működtetése során esetlegesen előforduló - és politikai vagy egyéb okra visszavezethető - nehézségek nem teszik magát a szabályozást alkotmányellenessé. Az Országgyűlés tagjainak, a politikai élet szereplőinek a törvényből fakadó feladata az, hogy a mechanizmust megfelelően működtessék" (ABH 1999, 176, 194.). A közhatalmat gyakorlók felelősséggel tartoznak azért, hogy a jogszabály előírásait betartva, döntéseik következményeit és súlyát figyelembe véve lássák el hivatalukat. A köz érdekében tevékenykedő politikusoknak ezt a kötelességét egy mégoly körültekintően megfogalmazott szabály sem pótolhatja. Jelen esetben, egy a köztársasági elnök és a miniszterelnök közötti megegyezés hiányában alkalmazandó rendelkezés sem volna alkalmas arra, hogy minden előre nem látható helyzetre pontos előírást adjon.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 33. §-ával kapcsolatban benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményező indítványt elutasította.

IV.

Az Alkotmánybíróság ezt követően a Médiatörvénynek a műsorszolgáltatási jogosultságok kiosztására vonatkozó szabályait, azon belül is a pályáztatással kapcsolatos előírásokat vizsgálta. Az indítvány szerint az Országgyűlés alkotmánysértő mulasztást idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta törvényben az országos műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatásának értékelési elveit, és nem biztosított jogorvoslatot az ORTT pályázatokkal kapcsolatos döntésével szemben.

1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.].

A műsorszolgáltatók sajtószabadságnak megfelelő független és szabad működésének fontos garanciája a médiahatóság átlátható működése. Az Alkotmány 61. § (2) és (4) bekezdéséből következően a frekvenciák elosztásának módját, annak feltételeit és az arra vonatkozó eljárást jogszabálynak kell meghatároznia [48/1993. (VII. 2.) AB határozat, ABH 1993, 314, 319.].

A jogalkotó az Alkotmány 61. §-a keretei között dönthet arról, hogy műsorszolgáltatási szerződések útján, esetleg közigazgatási eljárás során szerzett engedély alapján vagy egyéb módon nyújt lehetőséget a műsorszolgáltatási jogosultság megszerzésére. Nem volna eleve összeegyeztethetetlen az Alkotmány 61. § (2) bekezdésével az sem, ha a jogalkotó a műsorszolgáltatási szerződések helyett engedélyezési rendszert vezetne be, amelynek során a közigazgatási eljárás szabályai volnának az irányadóak, és a műsorszolgáltató ügyfélként járna el.

2. A Médiatörvényben a jogalkotó a műsorszolgáltatási szerződések rendszerét részesítette előnyben. Az Alkotmány 61. § (2) bekezdése szempontjából garanciális jelentőségű, hogy a médiahatóság döntéshozatali eljárása áttekinthető és követhető legyen: a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontok megismerhetőek és valódi szakmai vita tárgyai lehessenek, a döntés indokolásából rekonstruálható legyen a döntéshozatali eljárás (a döntést alátámasztó érvek, a szavazati arány), a határozat ellen az érintett jogorvoslattal élhessen.

Az Alkotmánnyal összhangban az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a műsorszolgáltatási szektor szabályozó hatóságainak függetlenségéről és feladatairól szóló Rec (2000) 23. számú ajánlása alapján a műsorszolgáltatási jogosultság elnyerésének feltételeit jogszabálynak kell tartalmaznia. A jogosultság megszerzésére nyílt, átlátható és pártatlan eljárásban kerülhet sor. Az ajánlás szerint a médiahatóságnak minden döntését megfelelően indokolnia kell, a határozatoknak a nyilvánosság számára hozzáférhetőeknek kell lenniük, és elengedhetetlen azok bírói felülvizsgálhatósága. [Recommendation Rec (2000) 23 of the Committee of Ministers to member states on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector, Appendix IV. 13-17., V. 27.].

3. A Médiatörvény ezeknek a követelményeknek nem felel meg. A műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatására vonatkozó törvényi szabályozás nem intézményesített átlátható pályázati rendszert. E hiányosság alkotmányellenes helyzetet eredményez, mert nem teszi lehetővé, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságok elnyerésére átlátható döntéshozatali eljárás keretében kerüljön sor, ami kétséget ébreszthet a műsorszolgáltatók sajtószabadságnak megfelelő független működését illetően.

A műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontok törvényben nem szabályozottak, a döntéshozatali eljárás a pályázók és a nyilvánosság számára nem követhető. További hiányosság, hogy nem rendelkezik törvény a műsorszolgáltatási jogosultság elnyerése érdekében benyújtott pályázatok elbírálásának határidejéről, és a törvényből a pályázati eljárás során hozott ORTT határozatok indokolásának a kötelezettsége sem következik.

A jogalkotói mulasztás az Alkotmány 57. § (1) bekezdése vonatkozásában is fennáll. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. "Ez a rendelkezés deklarálja - egyes eljárási garanciák meghatározása mellett - a bírósághoz fordulás jogát. Az Alkotmánybíróság értelmezésében ezen alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy - egyebek mellett - a polgári jogi jogok és kötelezettségek (a polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson." [59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 355.; 935/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 772-773.]

A Médiatörvény 99. § (5) bekezdése csupán egy esetben, a Médiatörvény 85-88. §-aiban és a VIII. fejezetében foglalt korlátozó rendelkezésekbe ütköző pályázó visszautasításával szemben biztosítja a bírói utat. Egyébként, a Médiatörvény alapján nincs mód arra, hogy az érintett bírósághoz forduljon az ORTT műsorszolgáltatással kapcsolatos pályázati eljárást lezáró érdemi döntése ellen. Ez azt jelenti, hogy a rádió és televízió működését biztosító műsorszolgáltatási jogosultságot odaítélő döntéssel szemben az érintettek nem követelhetik a bíróság döntését.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, mert nem biztosította törvényben, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályáztatás során az Alkotmány 61. § (2) bekezdésének megfelelően érvényesüljön a sajtószabadság. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn továbbá azért is, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének megfelelő, a műsorszolgáltatási jogosultság elnyeréséről szóló jogalkalmazói döntések teljes körű, érdemi bírósági felülvizsgálatának lehetőségét.

Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2007. december 31-ig tegyen eleget.

1. A műsorszolgáltatási jogosultságok kiosztása mellett az ORTT feladata annak vizsgálata, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságot szerzett rádiók és televíziók működése megfelel-e a törvényben és a műsorszolgáltatási szerződésben foglaltaknak. Ez nem jelentheti a műsorok előzetes tartalmi vizsgálatát, mert az eleve összeegyeztethetetlen volna az Alkotmány 61. § (2) bekezdésével. Az ORTT mint közigazgatási szerv a Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alapján utólag szankcionálhatja a műsorszolgáltató jogsértő működését. Általában az ORTT határozattal szembeni bírói felülvizsgálat léte elegendő garanciát jelent arra, hogy indokolatlanul ne indulhasson ex officio eljárás. Az, hogy a hivatalból kezdeményezett vizsgálat megfelel-e a sajtószabadsághoz való alapjognak, függ a konkrét eljárástól és a kiszabható jogkövetkezménytől. Külön megfontolást igényel például az az indítványozók által felvetett kérdés, hogy a személyhez fűződő jogok védelme érdekében alkotmányosan van-e lehetőség ex officio eljárás megindítására. A következőkben ezt vizsgálta az Alkotmánybíróság.

2. Az ORTT a Médiatörvény 112. § (1) bekezdésében foglalt jogkövetkezményeket alkalmazva szankcionálhatja a műsorszolgáltató cselekményét, amennyiben úgy ítéli meg, hogy a műsorszolgáltató - többek között - a Médiatörvény rendelkezéseit megsértette. A Médiatörvény 3. § (1) bekezdésének megfelelően a műsorszolgáltató tevékenysége, vagyis a műsorszolgáltatás nem sértheti az emberi jogokat. A Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alapján tehát az emberi jogok védelmében, adott esetben pedig az emberi jogok önrendelkezési és a magánszférát védő aspektusait jelentő személyhez fűződő jogok védelme érdekében is indulhat eljárás.

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az emberi méltósághoz való alapjog magában foglalja az önrendelkezés szabadságát, amelynek "fontos tartalmi eleme - egyebek között - az egyén joga arra, hogy az igény állapotába került alanyi jogait a különböző állami szervek, így a bíróság előtt is érvényesítse. Az önrendelkezési jog azonban, mint az általános cselekvési szabadsághoz való jog, a jogérvényesítéstől való tartózkodás, a nem cselekvés jogát is magában foglalja. Mivel ez a jog az egyén autonómiájának védelmére szolgál, általában mindenkinek szabadságában áll eldönteni, hogy jogai és törvényes érdekei védelmére nyitva álló és alkotmányosan biztosított hatósági igényérvényesítési utat igénybe veszi-e, vagy attól tartózkodik" [1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 35-36.; megerősítve: 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85, 90-92.; 1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000, 713, 721-722.].

A perbeli önrendelkezés tehát azt a jogot is magában foglalja, hogy valaki jogsérelme esetén ne vegyen igénybe bírói utat.

Ha a műsorszolgáltató személyhez fűződő jogot sért, a jogsérelmet szenvedett személy dönt arról, hogy a jogsértést elkövető műsorszolgáltatóval szemben érvényesíti-e személyiségi jogait, például indít-e pert.

A Médiatörvény 112. § (1) bekezdése és 136. § (1) bekezdése e bírói út mellett közigazgatási eljárást intézményesít. Az ORTT - a Médiatörvény 3. § (1) bekezdése alapján eljárva - e közigazgatási eljárásban nem az egyes jogalanyokat ért jogsérelmekről dönt. A Médiatörvény 3. § (1) bekezdése alapelvi rendelkezés. Az ORTT ennek megfelelően a közigazgatási eljárás során annak megállapítására jogosult, hogy a műsorszolgáltató az emberi jogok tiszteletben tartásával tevékenykedik-e, és az egyes műsorainak témája, jellege, nézőpontja nem sérti-e az emberi jogokban megjelenő alapvető értéket.

A Médiatörvény 112. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdését, mert az a fentiek alapján megfelel az 1/1994. (I. 7.) AB határozatban megfogalmazott, a személyiségi jogok érvényesítésére vonatkozó elvi álláspontnak.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló - az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének sérelmére alapított - indítványt elutasította.

3. Az indítványozók a Médiatörvény 112. § (1) bekezdését abból a szempontból is alkotmánysértőnek tartják, hogy az ORTT az alapján "jogosult és köteles megállapítani", ha a műsorszolgáltató nem tartja tiszteletben a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét. Az indítvány szerint az "alkotmányos rend" kifejezés határozatlan fogalom, ezért az nem felel meg a jogbiztonság követelményének.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság lényeges elemét alkotó jogbiztonság megköveteli, "hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon" [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84.]. A jogbiztonságból azonban "nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon. Ha a jogrendszer valamelyik eleme már tartalmaz egy adott fogalomra vonatkozó meghatározást, akkor az - eltérő rendelkezés hiányában - más jogszabályok alkalmazása során is érvényesül" [71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417, 424.].

Az alkotmányos intézmények feladata az Alkotmányban kialakított rend, vagyis az alkotmányos jogok tiszteletén alapuló parlamentáris demokrácia megőrzése és biztosítása. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint az állam elsőrendű kötelessége az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartása és védelme.

"Az Alkotmány 8. § (1)-(2) bekezdései és 19. § (3) bekezdés b) pontja alapján az Országgyűlés köteles megalkotni az alapjogok érvényesüléséhez szükséges törvényeket. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlés biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, és az alkotmányos rend megdöntésére irányuló fegyveres cselekmények esetén szükségállapotot hirdet ki [19. § (3) bekezdés i) pont]. A köztársasági elnök az Alkotmány 29. §-a szerinti, az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés alkotmányos előírása alapján vesz részt az Alkotmány 8. § (1) bekezdésébe foglaltak érvényesítésében. Az alapjogok védelmét az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése szerint a jogszabályok alkotmányossági vizsgálata és a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatok ellátása útján, az állampolgári jogok országgyűlési biztosai az Alkotmány 32/B. §-ába foglalt szabályok alapján látják el." [12/2001. (V. 14.) AB határozat, 2001, 163, 167-168.]

A Kormánynak alkotmányból fakadó kötelessége az alkotmányos rend védelme és az állampolgárok jogainak biztosítása [35. § (1) bekezdés a) pont], amelyért felelőssé tehető [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 233.]. A Magyar Honvédséget az alkotmányos rend megdöntésére irányuló fegyveres cselekmények esetén lehet felhasználni, akkor, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő [40/B. § (2) bekezdés]. A bíróságok biztosítják az alkotmányos rendet [50. § (1) bekezdés], az ügyészség pedig gondoskodik az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről [51. § (1) bekezdés].

A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény X. fejezetében foglalt törvényi tényállások, különösen a 139. és 139/A. §-ok célja az alkotmányos rend büntetőjogi védelme.

Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek [Alkotmány 77. § (1) bekezdés]. A műsorszolgáltatónak, mint minden jogalanynak tiszteletben kell tartania az alkotmányos rendet, ezt a kötelezettségét nevesíti a Médiatörvény alapelvi rendelkezése. Erre az alapelvi rendelkezésre alapozva az ORTT a Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alapján, törvénysértés esetén szankciót állapíthat meg, amennyiben azt rendkívüli körülmények indokolják. Ilyen volna például, ha a műsorszolgáltató folyamatosan az alkotmányos rend alapját alkotó egyenlő emberi méltóságot semmibe vevő ideológiát hirdetve tevékenykedne. A Médiatörvény 3. § (2) bekezdésére tekintettel a 112. § (1) bekezdése alapján alkalmazott joghátrányoknak ilyen különleges esetben fontos szerepe lehet az alkotmányos alapstruktúrát tiszteletben nem tartó műsorszolgáltatók elleni fellépés során.

Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére alapított - indítványt elutasította.

VI.

1. Az Alkotmánybíróság ezt követően azokat az indítványokat válaszolta meg, amelyek az ORTT kettős jogi státusát a Médiatörvény 112. §-ával, azon belül a 112. § (1) bekezdés d) és f) pontjaival és a 136. § (1) bekezdésével kapcsolatban kifogásolták.

1.1. Az ORTT által benyújtott indítvány azt sérelmezi, hogy a Médiatörvény 112. §-ában az ORTT polgári jogi jogalanyisága keveredik a hatósági jogkörrel. Különösen érzékelhető ez a 112. § (1) bekezdés f) pontjával kapcsolatban, amely "a polgári jogi jogalanyiságból fakadó felmondás aktusát összemossa az ORTT hatósági jogkörével". Az indítvány szerint a műsorszolgáltatási jogosultság magánjogi jellegű pályázat és szerződés útján történő létesítése kifejezetten kizárja, hogy ezt a jogviszonyt az ORTT államigazgatási aktussal szüntesse meg. Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, az Alkotmány 9. §-át, továbbá 13. § (1) bekezdését sértőnek tartja, hogy a műsorszolgáltatási szerződés kötelező felmondására - a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés f) pontja értelmezésének megfelelően - államigazgatási eljárás során vagy annak eredményeképpen kerül sor.

1.2. Egy másik indítványozó szerint az Alkotmány 50. § (2) bekezdését és az 57. § (1) bekezdését sérti, hogy a Médiatörvény a műsorszolgáltatási szerződés megszegése esetére a szerződésben kikötött kötbér, vagyis egy polgári jogi jogkövetkezmény érvényesítését a közigazgatási hatóság (és egyben a szerződő fél) által alkalmazandó közigazgatási szankcióként határozza meg. Ezért "a kötbér szankciót kiszabó közigazgatási határozat felülvizsgálatával kapcsolatos jogvitát a bíróság nem képes érdemben elbírálni".

2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megfelel-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonsági követelményeknek, hogy az ORTT közigazgatási ügyben eljáró szervként a közigazgatási eljárás szabályait alkalmazva szankcionálja a műsorszolgáltatási szerződésben részes másik felet, a műsorszolgáltatót.

2.1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]

Kiváltképpen fontos a világos, érthető és a jogalkalmazás számára felismerhető normatartalom, és ezek eredményeként a jogalkalmazó kiszámítható működése abban az esetben, ha a normaszöveg alapjogot korlátoz. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 13/2001. (I. 14.) AB határozatban hangsúlyozta, a jogszabály szövegének hiányossága, homályossága, vagy az a tény, hogy pontosan nem értelmezhető, különösen sérti a jogbiztonságot, ha a rendelkezés alkotmányos alapjog korlátozását teszi lehetővé (ABH 2001, 177, 201.).

A Médiatörvény 112. §-a ilyen, a sajtószabadsághoz való jog korlátozását lehetővé tevő szabály, ezért az Alkotmánybíróság a következőkben ezt a tesztet alkalmazva vizsgálta annak alkotmányosságát.

3. Az ORTT a földfelszíni rendszerű, analóg műsorszórás útján megvalósuló, illetve a Kormány rendelkezési jogába tartozó (általa bérelt) műholdas, valamint rádiótávközlő eszközzel végzett műsorszolgáltatás esetén műsorszolgáltatási szerződést köt a műsorszolgáltatókkal, így jogosítja fel őket a műsorszolgáltatásra. Az ORTT szerződő félként köt műsorszolgáltatási szerződést azzal a műsorszolgáltatóval, akit a pályázat elbírálása során arra érdemesnek talál. A pályáztatási eljárás során a Médiatörvényben nem szabályozott esetekben mögöttes szabályként a Ptk. rendelkezései az irányadóak. Ez értelemszerűen következik abból, hogy a Médiatörvény 102. §-a alapján az ORTT a műsorszolgáltatókat a műsorszolgáltatási jogosultság gyakorlására a műsorszolgáltatási szerződés megkötésével jogosítja fel. Erre utal továbbá az ORTT által meghatározott általános pályázati feltételek 87. pontja és a minden műsorszolgáltatási szerződés mellékletét képező műsorszolgáltatási szerződés tervezet 8.3. pontja.

E polgári jogi jogviszony mellett, a Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrésze alapján az ORTT közigazgatási szervként a műsorszolgáltatás törvényessége felett felügyeletet gyakorol, a műsorszolgáltatók szerződésszegő magatartása esetén hatóságként szankcionál. Abban az esetben, ha a pályázaton sikerrel szereplő műsorszolgáltató a törvényben meghatározott feltételeknek nem tesz eleget, vagy a műsorszolgáltatási szerződésben foglaltakat megszegi, az ORTT mint közigazgatási szerv állapítja meg a jogkövetkezményt. Ez azt jelenti, hogy a műsorszolgáltatási szerződésben résztvevő felek egyike, az ORTT közhatalmi szervként is eljárhat a másik szerződő féllel szemben.

4. Ez a kettős jogi természet különösen élesen jelentkezik a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés d) és f) pontjaiban.

4.1. Az ORTT a műsorszolgáltató nem szerződésszerű teljesítése esetére a polgári jog szabályai szerinti kötbért köthet ki. A Médiatörvény 112. § (1) bekezdés d) pontja alapján azonban az ORTT mint közigazgatási szerv érvényesíti a szerződésben megállapított kötbért. Ez azt jelenti, hogy a kötbér érvényesítésére közigazgatási eljárásban, közigazgatási határozattal kerül sor. A közigazgatási határozat törvényességét, ezen belül a szankció alkalmazásának jogszerűségét a bíróság felülbírálhatja. (A bírói gyakorlatból lásd például EBH 2002.831, KGD 2004. 22, BH 2004. 214.) Ez azonban nem zárja ki, hogy a szerződő felek polgári peres úton érvényesítsék a kötbér követelésére vonatkozó igényeiket. [A BH 2007. 21. a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés d) pontjával kapcsolatban megállapítja: az a körülmény, hogy a felek közötti szerződés egyes pontjainak megszegéséhez egy közigazgatási eljárás kapcsolódik, nem teszi kizárttá, hogy a szerződés értelmezésével kapcsolatos polgári jogi jogvitát a Választottbíróság bírálja el.] Az ORTT mint szerződő fél tehát kétféleképpen is érvényesítheti kötbér megfizetésére vonatkozó igényét, aszerint, hogy számára melyik a kedvezőbb és hogy melyik garantálja inkább a végrehajtás sikerességét.

4.2. Ugyanez a kettősség jelentkezik a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés f) pontjában. A Médiatörvény 112. § (1) bekezdés f) pontja, 112. § (4) bekezdése és a 136. § (1) bekezdése alapján az ORTT egyfelől közigazgatási határozatot hozhat a műsorszolgáltatási szerződés azonnali hatályú felmondásáról, másfelől egy közigazgatási eljárás eredményeképpen juthat arra a következtetésre, hogy a szerződés felmondására van szükség.

Az előbbi esetben az ORTT - amennyiben a Médiatörvény 112. § (4) bekezdésében felsorolt feltételek fennállnak -, közigazgatási határozatot hoz a szerződés azonnali hatályú felmondásáról. E határozat jogszerűségét a bíróság közigazgatási perben vizsgálhatja.

Az utóbbi esetben az ORTT egy közigazgatási eljárást indít, amelynek során csupán megállapítja, hogy a műsorszolgáltatási szerződés azonnali hatályú felmondásának kötelező esete áll fenn, de a közigazgatási határozat nem mondja fel a szerződést. Az ORTT ebben az esetben a műsorszolgáltatási szerződésben a szerződés megszüntetését lehetővé tevő felmondási okra vagy a Médiatörvény 112. § (4) bekezdésében foglalt indok valamelyikére alapozva - a polgári jog szabályait alkalmazva, annak keretein belül - mondja fel a szerződést, vagyis az ORTT a felmondás jogát a másik félhez intézett nyilatkozattal gyakorolja. A felmondás pedig a szerződést megszünteti [Ptk. 321. § (1)]. Ilyenkor a másik szerződő fél a polgári jogvita eldöntésére jogosult bírósághoz fordulhat.

Ez azt jelenti, hogy a Médiatörvény szabályozási konstrukciója miatt, az ORTT, aszerint hogy számára melyik eljárás a kedvezőbb, választhat, hogy hatóságként (a közigazgatási eljárás szabályai alapján eljárva) vagy szerződő félként (a polgári jog szabályait alkalmazva) gyakorolja a felmondás jogát.

4.3. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság jelen határozat IV. pontjában is hangsúlyozta, az Alkotmány 61. §-ának a hatósági engedélyezésen alapuló és a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó szerződési rendszer is megfelel. Bármelyik rendszert választja a jogalkotó, a műsorszolgáltatási jogosultság jogosultja számára világosan és kiszámítható módon kell rögzíteni a teljesítendő kötelezettségeket, valamint az e kötelezettségek megszegése esetén alkalmazandó eljárást, továbbá a jogkövetkezményeket.

Önmagában az a tény, hogy egy jogszabályban a különböző jogágakhoz kapcsolódó jogintézmények keverednek, nem alkotmánysértő. Emiatt az Alkotmánybíróság nem nyilvánította az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek a szokásos polgári jogi szankciónak nem tekinthető, de bizonyos mértékig polgári jogi szankció szerepét betöltő közérdekű célra fordítható bírság intézményét sem a válaszadás jogával kapcsolatos döntésében [57/2001. (XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484, 505.]. A műsorszolgáltatási szerződés megkötésére és a műsorszolgáltatók szankcionálására vonatkozó szabályozásban a polgári és a közigazgatási jog elemeinek együttes alkalmazása alkotmányosan nem elfogadhatatlan.

A jelen ügyben vizsgált Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrésze a 112. § tekintetében az ORTT számára a közigazgatási eljárási szabályok alkalmazását írja elő. Ez viszont nem zárja ki, hogy az ORTT adott esetben a polgári jog keretein belül járjon el. Az ORTT ilyen kiszámíthatatlan működése azonban nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményének. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az 57/2001. AB határozatban is hangsúlyozta, "a jogszabályokkal szemben a jogállam elve alapján támasztott az a követelmény, hogy a jogkövetkezmény előrelátható legyen, nem zárja ki a jogalkalmazói mérlegelést, de az alkalmazás szempontjainak elég határozottaknak kell lenniük" (ABH 2001, 484, 502.).

A Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrésze azt eredményezi, hogy az ORTT szerződő fél és hatóság funkciója keveredik, szerepzavart okoz, így az ORTT műsorszolgáltatókkal szembeni magatartása kiszámíthatatlanná válik. Az állam intézményeinek a jogalanyok számára előre látható, kiszámítható működése a jogbiztonság elengedhetetlen feltétele [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 64-67.]

A 10/2001. (IV. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétesnek nyilvánította azt a jogszabályt, amely "a - polgári jogi tekintetben vett - szerződő feleket, a - közigazgatási jogi értelemben vett - ellenérdekű ügyfeleket és a közigazgatási hatóságot megillető jogosítványokat a megyei földhivatalok kezében összpontosította". A szabályozás összevonta az állami közhatalmi jogosítványokat a polgári jogi képviseletből származó jogokkal. A határozat szerint "jogállamban ilyen jogszabályi megoldásra semmiféle indok nem kényszerítheti a jogalkotót". Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az állami közhatalmi szervek nem rendelkezhetnek hatalmi pozícióval konkrét magánjogi jogviszonyokban. A magánjogi jogviszonyokban ugyanis a közhatalmi szervek ugyanolyan jogi helyzetben vannak, mint más jogalanyok (ABH 2001, 123, 147.)

A Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrésze - azáltal, hogy az ORTT közhatalmi jogosítványait összemossa a polgári jogi jogviszonyból származó jogokkal -, lehetőséget ad a hatóság önkényes, szubjektív jogalkalmazói döntésére [754/B/1999. AB határozat, 534/E/2001. AB határozat], ezért nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogbiztonság követelményének. Az önkényes jogalkalmazói döntés lehetősége különösen sérti a jogbiztonságot, mert az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében biztosított sajtószabadság érvényesülésének korlátozásával járhat.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrészét alkotmányellenesnek nyilvánította, és 2007. december 31-i hatállyal megsemmisítette. A határozatban megállapított jogalkotói mulasztás megszüntetésére szintén a 2007. december 31-i időpontot jelölte meg. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján a jogbiztonság érdekében, a Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alapján folyamatban lévő ügyekre tekintettel, továbbá a törvényhozás számára az új, Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására megfelelő időt hagyva állapította meg a megsemmisítés időpontját és a mulasztás megszüntetésére rendelkezésre álló időtartam utolsó napját.

5. Az indítványozó kérelmében a Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "VI. fejezet 12. címe" szövegrész megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság ugyanezen bekezdés "12. és" szövegrészét semmisítette meg. Ennek az az oka, hogy a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény jogharmonizációs célú módosításáról szóló 2002. évi XX. törvény 22. §-a alapján a Médiatörvény 136. § (1) bekezdése a következőképpen módosult: "(1) A VI. fejezet 12. és 13. címe, a VI/A. fejezet, a VII. fejezet, valamint a 135. § alkalmazásában a Testület közigazgatási ügyben eljáró szerv, eljárására az e §-ban foglalt eltérésekkel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt kell alkalmazni." Ezt követően a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény 336. §-a úgy rendelkezett, hogy "ahol jogszabály az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt említi, ott a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt, ahol államigazgatási eljárást említ, ott közigazgatási hatósági eljárást kell érteni". Az indítvány elbírálásakor hatályos jogszabályszöveg a következő: "136. § (1) A VI. fejezet 12. és 13. címe, a VI/A. fejezet, a VII. fejezet, valamint a 135. § alkalmazásában a Testület közigazgatási ügyben eljáró szerv, eljárására az e §-ban foglalt eltérésekkel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt kell alkalmazni."

Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrészét alkotmányellenesnek nyilvánította, az Alkotmány 9. §-a és 13. § (1) bekezdése szempontjából e rendelkezés alkotmányosságát nem vizsgálta.

Mellőzte az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés d) pontjának megsemmisítését, mert úgy ítélte meg, hogy a kötbér érvényesítésével kapcsolatos alkotmányossági probléma is arra vezethető vissza, hogy a Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrésze alapján a 112.§ alkalmazásakor a közigazgatási hatósági eljárás szabályai az irányadóak.

6. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt az indítványt vizsgálta, amely azért tartja a Médiatörvény 112. § (1) bekezdését alkotmánysértőnek, mert e rendelkezés nem tartalmaz eligazítást arra vonatkozóan, hogy a jogalkalmazó milyen szempontok szerint válasszon a kiszabható joghátrányok közül. Álláspontja szerint a szankciók sorrendje nem ad eligazítást, mert a törvényi felsorolás nem a legenyhébb jogkövetkezménytől halad a legsúlyosabb joghátrány felé, ugyanis ha az írásbeli figyelmeztetés szankciót második alkalommal kellene alkalmazni, akkor e helyett az ORTT köteles a szerződést azonnali hatállyal felmondani. Emellett, a kifogásolt rendelkezés alapján kirótt szankció alkalmazása esetén nincs megfelelő bírói jogorvoslat, mert a bíróság csak a jogsértő közigazgatási határozatot vizsgálhatja felül. Ez az indítványozó szerint ellentétes a jogbiztonság elvével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés], a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatára vonatkozó követelménnyel [Alkotmány 50. § (2) bekezdés] és a bírói úthoz való joggal [Alkotmány 57. § (1) bekezdés].

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó a Médiatörvény 112. § (1) bekezdésének a megalkotásakor a szankciók felsorolásával a fokozatosság elvét érvényesítette, (a lista a legenyhébb szankció alkalmazásától halad a legszigorúbb jogkövetkezményig: felhívás, írásbeli figyelmeztetés, műsorszolgáltatási jogosultság felfüggesztése, kötbér, bírság, a szerződés azonnali hatályú felmondása), de egyebekben a jogalkalmazóra bízta a jogkövetkezmény megállapítását. A jogalkalmazónak az elkövetett jogsértés súlyához és annak gyakoriságához igazodóan kell megállapítania a szankció mértékét.

Az ORTT mint közigazgatási ügyben eljáró szerv az államigazgatási eljárás során értelmezi az irányadó jogszabályi rendelkezéseket. A jogszabály-alkalmazás során történő értelmezés a határozat része, amely később, a bírói felülvizsgálat során vita tárgyává tehető. AZ ORTT határozatban megjelenő jogszabály-értelmezés nem köti a bíróságot [2/2005. (II. 10.) AB határozat, ABH 2005, 64, 67.]. Az ORTT Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alapján hozott határozatainak bírósági felülvizsgálata kiterjed a tények megállapítása, valamint az abból levont következtetések jogszerűségének az ellenőrzésére is. A bírói gyakorlat - ennek megfelelően - felülvizsgálja az ORTT által alkalmazott joghátrányok jogszerűségét is (BH 2003. 525, EBH 2003. 1002).

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés alapján hozott ORTT határozatok bírói felülvizsgálata nem csupán formális jogszerűségi vizsgálat, hanem érdemben is alkalmas a jogsérelmek orvoslására. Ezért az Alkotmánybíróság a Médiatörvény 112. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, 50. § (2) bekezdésének és 57. § (1) bekezdésének sérelmére alapított - indítványt elutasította.

VII.

Végül az Alkotmánybíróság azt a kérelmet vizsgálta, amely a Reklámtörvény 16. § (1) bekezdéséhez kapcsolódóan alkotmányos követelmény megállapítását kérte annak érdekében, hogy a személyhez fűződő jogot sértő reklámok esetében csak a jogsérelmet szenvedett kérelmére indulhasson reklámfelügyeleti eljárás.

Az Abtv. 21. §-a alapján az indítványozók csak az Abtv. 1. §-a szerinti eljárások kezdeményezésére jogosultak. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Abtv. 37. §-a kimondja: "Az alkotmányellenesség utólagos megállapítását kezdeményező indítványban javasolni kell a jogszabály vagy az állami irányítás jogi eszközének teljes vagy részbeni megsemmisítését."

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány nem tartalmaz kérelmet a Reklámtörvény 16. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az indítványozó csupán alkotmányos követelmény megfogalmazását kezdeményezte.

Az Alkotmánybíróság kizárólag az Abtv.-ben meghatározott hatásköreiben eljárva - azokkal szoros összefüggésben - a konkrét ügy összes körülményeinek mérlegelése alapján határoz arról, hogy az alkotmányellenes norma megsemmisítésével, illetőleg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításával, vagy alkotmányos követelmény megfogalmazásával is biztosítható a jogrend alkotmányossága. Jogszabály vagy állami irányítás jogi eszköze alkotmányos normatartalmának megállapítására, illetve - önmagában - alkotmányos követelmény megállapítására az Alkotmánybíróságnak nincs önálló hatásköre. Következésképpen kizárólag alkotmányos követelmény megfogalmazására irányuló önálló indítvány nem terjeszthető elő [292/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1591.; 545/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1304, 1312-1313.].

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján visszautasította.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Budapest, 2007. június 25.

Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k., alkotmánybíró	Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró	Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró	Dr. Kukorelli István s. k., előadó alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k., alkotmánybíró	Dr. Lévay Miklós s. k., alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság a többségi határozat rendelkező része 1. pontja alatt alkotmányellenesnek mondta ki és ezért 2007. december 31. napjával megsemmisítette a Rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatörvény) 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrészét.

A határozat indokolásának VI. pontja értelmében a megsemmisített rendelkezés összemossa az ORTT közhatalmi jogosítványait a polgári jogi jogviszonyból származó jogokkal, így lehetőséget ad önkényes, szubjektív jogalkalmazói döntésre, és ezért az nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogbiztonság követelményének.

Az Alkotmánybíróság korai határozataiban elvi éllel mutatott rá arra, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]

Rámutatott ugyanakkor arra is, hogy "a törvényhozás valamely, az Alkotmány sérelmét nem jelentő hibáját általában jogalkalmazói jogszabály értelmezéssel kell feloldani, mert a jogalkalmazás hivatott eldönteni, hogy a konkrét jogviszonyokban az ellentétet (látszólagos ellentétet) hordozó rendelkezések közül melyik törvényhely alkalmazásával kell eljárni. (...) Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet". [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176.]

Az Alkotmánybíróság ezen túlmenően - valamely jogintézménynek a jogi szabályozás rendszerébe történő beillesztésével kapcsolatosan - meghúzta a rendszerképző jogértelmezés alkotmányos határait. E szerint: "Az alkotmányosan is elfogadott rendszerképző jogértelmezésnek megvannak a határai: ez nem kerülhet szembe a jogbiztonság követelményével. A jogalkalmazói jogértelmezés ezért csak olyan működőképes jogszabályra épülhet, amely világosan kijelöli az adott jogintézmény célját, alkalmazásának kereteit, szempontjait és rendjét, az alkalmazásával érintettek körét, azok jogait és kötelezettségeit és az intézménnyel összefüggésben igénybe vehető jogorvoslati rendet". [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 549.]

A kifejtettekből az következik, hogy a törvényhozói következetlenség, egy normaszöveg ellentmondásos volta, többféle értelmezésre is lehetőséget nyújtó tartalma - anyagi alkotmányellenesség hiányában - jogalkalmazói jogértelmezéssel feloldható. A jogértelmezés korlátját jelenti az, ha egy norma "működésképtelen", azaz a jogszabállyal szemben támasztható minimális követelményeknek sem felel meg.

Álláspontom szerint jogalkalmazói értelmezéssel a vizsgált törvényi szabály tartalma és abból következőleg az ORTT eljárási lehetőségei egyértelművé tehetőek, ezzel az indítványokban állított hiányosságok, tisztázatlanságok feloldhatóak.

A Médiatörvény 136. § (1) bekezdése azon területeket jelöli meg, ahol az ORTT közhatalommal bíró közigazgatási szervként járhat el.

A Médiatörvény VI. fejezete - egyebek mellett - a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó általános rendelkezéseket, a jogosultság megszerzésével, a műsorszolgáltatási szerződés tartalmával, megkötésével, a jogosultság időtartamával, valamint - 12. címében - a Médiatörvény, a műsorszolgáltatási szerződés és egyéb törvényi rendelkezések megsértésének lehetséges következményeivel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket tartalmazza.

A hatályos szabályozás szerint a jogsértő műsorszolgáltatás szerződés, illetve bejelentés alapján [Médiatörvény 113. §] tevékenységet folytató műsorszolgáltató esetében is a 112. § (1) bekezdés szerinti szankciókat vonja maga után, mivel a törvény nem zárja ki azt, hogy a Testület bármely szolgáltatóval szemben hatóságként eljárva alkalmazza a 112. § (1) bekezdés a), illetve c) pontja szerinti szankciókat. Ezt a jogalkotói szándékot mutatja a 112. § (1) bekezdés e) pontjának a 2002. évi XX. törvény 18. §-ával történt módosítása is.

Ezzel szemben a módosítást megelőző időszakban - és a megsemmisítés eredményeként, 2007 december 31-ét követően - az ORTT a műsorszolgáltatási szerződésből fakadó kötelezettségeknek nem, vagy nem megfelelő teljesítése esetén a közigazgatási peres eljárásokhoz képest eltérő logikán alapuló polgári peres úton szerezhet érvényt. A bejelentés alapján szolgáltatók esetében pedig nem alkalmazhatja hatóságként a 112. § (1) bekezdése szerinti szankciókat.

Az ORTT által benyújtott indítvány értelmében a Médiatörvény hivatkozott szakasza nem teszi egyértelművé a hatóság számára, hogy mikor léphet fel közigazgatási szervként, és mikor a műsorszolgáltatási szerződés alanyaként. Ezért a szabályozás ezen módja lehetőséget teremt arra, hogy a hatékonyabb eljárás lehetőségét mérlegelve, saját választása szerint járjon el a műsorszolgáltatókkal szemben hatóságként illetve szerződő félként.

A törvényi szabályozás - a bírói gyakorlat alapján - nem ad választási lehetőséget az ORTT számára a szerződéses műsorszolgáltatókkal szembeni fellépés esetében.

A műsorszolgáltatási szerződés a felek magánjogi megállapodása. Tartalmát a jogok és kötelezettségek oldaláról a Médiatörvény kógens rendelkezései determinálják, míg a jogsértések esetére alkalmazható törvényi szankciókat a felek a saját jogviszonyukra tekintettel "egyéniesíthetik". Ez az egyéniesített - és a műsorszolgáltató által elfogadott - szankció az, amelynek a Médiatörvény megsemmisített, de még hatályos rendelkezése alapján az ORTT hatóságként, közigazgatási határozattal érvényt szerez. A Testület azonban nincs döntési helyzetben a tekintetben, hogy a szerződésben foglaltaknak polgári peres úton, avagy közigazgatási szervként kíván érvényt szerezni.

Az ORTT a Médiatörvény 112. § (1) bekezdés d) pontja szerinti szerződésben rögzített mértékű kötbért közigazgatási határozattal kényszeríti ki. A kötbérszankció alkalmazása kapcsán a kettősség csupán látszólagos. Az ORTT ugyanis egyedi jogsértések (szerződésszegések) megállapítása esetén a szerződésben megjelölt mértékű kötbért érvényesíti, annak mértékétől egyoldalú döntésével nem térhet el. Erre - lévén az a felek magánjogi megállapodásának tárgya - a határozat bírósági felülvizsgálata kapcsán sincs lehetőség. Ám amennyiben valamelyik szerződő fél - az esetek többségében a műsorszolgáltató - a szerződéses kikötés mértékét eltúlzottnak tartja, úgy kezdeményezheti a szerződés módosítását a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (továbbiakban: Ptk.) 240. §-a alapján. Ha ez a kísérlet a másik szerződő fél - adott esetben az ORTT - elzárkózása folytán elbukik, úgy a kezdeményező fél a Ptk. 241. §-a alapján polgári peres eljárást indíthat ebben a körben. A Ptk. 247. § (1) bekezdése alapján a polgári bíróság a túlzott mértékű - szerződés teljesítését biztosító mellékkötelezettségnek minősülő - kötbért mérsékelheti.

A 112. § (1) bekezdés f) pontjával kapcsolatban a fentiekhez hasonló okfejtés adható: amennyiben a felek a szerződés rendelkezései közé felvették a Médiatörvény 112. § (4) bekezdésében foglaltakat - amint az a szerződések szövegezése kapcsán tipikusnak mondható -, úgy a műsorszolgáltató annak tudatában köti meg a magánjogi szerződést, hogy a felmondásra hatósági aktussal kerül sor. Ilyenkor nem merülhet fel az ORTT számára a "válogatás" lehetősége. Amennyiben azonban a szerződés e rendelkezéseket nem tartalmazza, ebben az esetben nincs olyan szerződéses kikötés, amelyet a Testület határozattal kényszeríthetne ki.

A fentiekben kifejtettek szerint a hatályos szabályozás arra jogosítja az ORTT-t, hogy a műsorszolgáltató által vállalt szerződéses kötelezettségeket ne polgári peres eljárás keretei között, hanem a közigazgatási (eljárási) jog alapján, hatóságként kényszerítse ki.

A közigazgatási bírói gyakorlat a vizsgált rendelkezések tartalmát a fentiek szerint adta meg.

A Legfelsőbb Bíróság és a Fővárosi Ítélőtábla eseti döntéseiben egyértelművé tette, hogy jogszerűen jár el az ORTT akkor, amikor a jogsértés megállapítása esetén a felek közötti műsorszolgáltatási szerződésben rögzített szankciót alkalmazza a műsorszolgáltatóval szemben. A jogszerű mérlegelés alapján, kellően megindokolt kötbérszankció mérséklésére nincs lehetőség a közigazgatási perben (lásd pl.: EBH2002. 831.; BH2004. 214.).

A döntésekből egyértelmű, hogy a Legfelsőbb Bíróság értelmezésében a Testület határozatával a magánjogi szerződésben vállalt kötelezettséget kényszeríti ki, amelyre törvényi felhatalmazás alapján hatóságként - és nem szerződő félként - jogosult.

A Legfelsőbb Bíróság BH2007. 21. szám alatt közzétett eseti döntésében kifejtette, hogy a műsorszolgáltatási szerződés a felek polgári jogi jellegű megállapodása, amely azzal a konzekvenciával jár, hogy az ORTT csak annak a szerződéses kikötésnek szerezhet érvényt hatóságként, amely a felek között nem képezi vita tárgyát. Vitás helyzetben az ORTT nem jogosult határozatában a szerződés rendelkezéseinek egyoldalú értelmezésére. A Legfelsőbb Bíróság döntése egyértelművé tette az ORTT helyét, szerepét és lehetőségeit a szerződéses műsorszolgáltatók szerződésszegése kapcsán, amely értelmezés nem hagy kétséget afelől, hogy szerződésszegés esetén a Testület csak hatóságként léphet fel a műsorszolgáltatóval szemben.

A fentiek alapján megállapítható, hogy a többségi határozattal 2007. december 31. napjával megsemmisített rendelkezés olyan aggályokat vetett fel csupán, amely jogalkalmazói jogértelmezéssel feloldható volt és feloldásra került. A bírói gyakorlat nem haladta meg a jogértelmezés alkotmányos kereteit, hiszen az értelmezésre szoruló norma tartalmazta a jogszabályokkal szembeni minimális elvárásokat, az értelmezés pedig megmaradt az ORTT és a szerződés alapján tevékenységet végző műsorszolgáltatók számára biztosított jogok és kötelezettségek törvényi keretei között.

Mindezen indokok alapján az Alkotmánybíróságnak a Médiatörvény 136. § (1) bekezdés "12. és" szövegrészének alkotmányellenességére irányuló indítványt is el kellett volna utasítania, mert a normatartalom kapcsán nem állt fenn a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelme.

Budapest, 2007. június 25.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró

2019. január 27., vasárnap

Alkotmánysértő pártbefolyás
1997. január 12.

AB beadvány (1997. január)

A beadvány kiegészítése (1997. július)

Újabb AB beadvány (1999. január)

AB határozat (2007. január)

AB határozat (2007. június)